宋彦峰
（河南省社会科学院农村发展研究所，河南 郑州 450000）
 

　　摘要：合理的土地流转价格对促进农村生产要素优化配置、推动规模化经营和提高农民收入具有重要的意义。河南省洛阳市是全国首批农村产权流转交易规范化整市试点，通过政府引导和市场调节，引入多重风险保障机制，形成了“政府指导底价+产权交易市场公开竞价”的农村土地流转的定价模式，有效保障了多主体权益，促进了土地流转市场健康发展。洛阳市的实践表明，农地流转价格的形成，要注重依托数字化赋能新优势，破解农村土地流转交易成本高难题；依托村集体“统”的功能，破解农村土地流转中低位流转难题；依托市场要素配置功能，破解农村土地流转中高位运行难题；依托交易规则制度创新，破解农村土地流转中风险管理难题。

　　关键词：农地流转价格；形成机制；农村产权交易平台

　　中图分类号：F321.1  文献标志码：A
 

　　土地流转所产生的租金成本是农业生产成本的重要组成部分。合理的土地流转价格对促进农村生产要素优化配置、推动规模化经营和提高农民收入具有重要的意义。近年来，随着农业规模化经营的发展以及新型农业经营主体的迅速发展壮大，农地资源因有限性而导致的稀缺性更加凸显，农地流转需求旺盛，部分地区出现农地流转价格过快上涨的情况，大幅超过了农业经营者所能承担的合理租金水平。根据历年《全国农产品成本收益资料汇编》测算，2011—2022年三大粮食作物总成本中土地成本由2011年的149.75元增加到2022年的280.09元，所占比例从18.93%攀升到22.36%，年均增速为5.86%，高于生产成本和总成本的增速。土地流转租金的不合理上涨不仅压缩了农业经营主体特别是粮食生产主体的利润空间，还增加了“非农化”“非粮化”的风险，对保障粮食安全产生了不利影响。为此，2024年中央一号文件和河南省委一号文件均提出：“健全土地流转价格形成机制，探索防止流转费用不合理上涨有效办法。”河南作为农业大省、粮食大省，承担着粮食安全重任，要全力以赴保障粮食安全，探索农村土地流转价格形成的有效机制，研究农地流转的合理定价，提升农业经营者种粮的积极性。

　　一、农村土地流转价格形成机制的理论探讨

　　（一）探索农村土地流转价格形成机制的意义

　　按照用途，农村土地可分为“农业用地”和“非农业用地”。“农业用地”按照是否种植粮食，可分为“粮作”用地和“非粮化”用地。本研究所探讨的农村土地主要是指“农业用地”，农地流转价格主要指的是农地经营权的流转价格，当前探讨农地流转价格对于保障粮食安全和农民收入具有重要意义。

　　一是农地流转价格对保障粮食安全的影响。当农地流转价格不断攀升时，一方面，农业经营主体会通过追求农地的产出效率或降低农业生产其他方面的成本，以此抵扣农地流转价格上涨带来的农业经营成本的提高，如规模经营者倾向于以机械化代替劳动力。这种追求农地产出效益来应对农地流转价格上升的方式，有助于提高粮食产量。另一方面，农地流转价格的不断上涨会倒逼农业经营主体实施“非粮化”行动［1］。当农地产出效益不再具有边际效用递增的情况下，农业经营者可能放弃农地的经营，出现毁约弃耕等情况，或者改变种植结构，将粮食种植变为利润更高的经济作物，这种情况对粮食安全构成了较大的威胁。

　　二是农地流转价格对提高农民收入的影响。增加农民收入是“三农”工作的中心任务，应千方百计拓宽农民增收渠道。当前，农民持续增收的压力较大，在农村居民人均可支配收入中，财产性收入所占比重最低，2023年全国农村居民人均可支配财产性收入所占比例仅为2.5%，这也说明财产性收入蕴藏着巨大的增长空间。农地作为农业经营的重要生产要素，是实现农户财产性收入增加的重要渠道。一方面，农户通过土地流转获得了收入；另一方面，农户通过流转出土地能够摆脱农业生产经营中“自我雇佣”的局面，有更多的机会和时间从事其他职业获取更高的收入，实现多渠道收入的增加。

　　（二）农村土地流转价格形成的一般机制

　　一是农村土地流转价格的本质和来源。农村土地的流转价格本质上来源于人类利用土地进行农业生产经营所能提供的产出品的价格。换言之，农地流转价格最终取决于农村土地的利用能力，农地流转价格是农地产出品预期收益的购买价格［2］。就农地流转价格本质而言，首要考虑的是农地的自然属性，如农地的地力条件、地理位置、农地的规模大小等，也就确定了农地流转价格的底价。农地的自然属性条件优越，其产出品价值也就越大，农地流转价格就越高。但是，农地流转价格最终来源于农地产出品的价格，农地流转价格的高低最终取决于农地产出能力的高低。需要注意的是农地的自然属性，农地亦属于土地，其位置固定、总量有限。这些自然属性也决定了农地流转价格的特殊性。一方面，农地流转价格水平具有区位性特征，由于位置固定，具有相同或相似自然属性的农地，如果处于不同的区位，其流转价格往往存在较大差异，表现出明显的区位差异性。另一方面，农地总量的有限性决定了农地供给缺乏弹性，农地资源数量是有限的，随着人口与社会对土地资源需求的不断增加、新型农业经营主体的蓬勃发展以及农地规模化经营带来的降本增效效应，农地价格存在上涨趋势。

　　二是农村土地流转价格的形成。市场具有提高资源配置效率、促进资源配置优化的功能和作用。市场机制包括价格机制、竞争机制、供求机制及风险机制等，通过这些机制的共同作用，自动调节资源的流向和流量，实现资源的合理配置。价格机制是核心，是实现市场资源配置的主要杠杆。农村土地流转价格机制是农村土地流转市场机制运行的核心。从宏观因素上看，农地流转价格的影响因素包括产权制度、交易制度、政策法规、经济环境等；从微观上看，农地流转价格的影响因素包括土地的自然属性、交易者动机、经营状况等。从农村土地流转价格机制发生的条件来看，农地流转价格的形成主要包括3个条件：产权清晰、政策支持、交易双方的意愿表达。基于当前的客观条件，前两个条件对农地流转的支撑性是显而易见的：第一，从产权明晰角度看，农村土地经过多轮改革形成了现在所有权、承包权和经营权“三权”分置的局面，农户能够自主处置农地的经营权，产权制度的明晰有助于提升农地流转效率［3］。第二，从政策支持角度来看，诱致性制度变迁也发挥了重要作用。国家和地方出台多项政策法规，也包括历年的中央一号文件，对于规模化经营都给予支持，如一些地区推动的“统种共富”“大田并小田”等模式和做法，都是推进规模化经营的有益尝试，也为农地的规模化流转奠定了基础。第三，是农地流转双方的意愿表达。农地流转双方意愿的表达是发现农地价格和调节农地价格的重要影响因素，农地流出方以一定的流转价格挂牌交易时，农地流入方认为预期农地产出品价值大于流转价格时，两者便能达成土地流转的一致性。当前，农地流转价格持续上涨，一方面是农户作为经营权的所有者倾向寻求更高的租金收入；另一方面是土地流入者基于当前农业农村发展态势对农业生产经营有更高的收益期望，并在生产经营中也获得了一定的成功；农户和土地转入方两者共同的意愿表达也助推了农地流转价格的提高。

　　二、农村土地流转价格形成机制的“洛阳模式”

　　近几年，洛阳市探索土地流转价格形成机制成效显著，土地流转合理定价，既增加了农民财产性收入，又保证了农业经营主体的利润空间，提高了粮食生产积极性。2023年11月，洛阳市被农业农村部正式批复为首批农村产权流转交易规范化整市试点。在实际工作中，洛阳市通过政府的合理引导和市场的有效调节，并引入多重风险保障机制，形成了“政府指导底价+产权交易市场公开竞价”的定价模式，有效保障了多主体权益，促进了土地流转市场健康发展。土地流转价格形成机制的“洛阳模式”对其他地区建立健全土地流转价格形成机制具有较强的借鉴意义。

　　（一）搭建交易平台，完善农村产权交易体系

　　规范农村产权流转交易的前提之一是搭建农村产权交易平台。数字化背景下，洛阳市通过搭建农村产权交易平台，将数字技术应用到农村产权交易市场，利用数据的互联互通实现产权交易的全流程监管闭环、全流程电子化交易，打破“信息壁垒”，有效防范农村小微腐败，保障农村产权流转交易阳光、高效进行，为农村资源的活化和价值最大化提供基础支撑。2021年9月，洛阳市率先在全省建立覆盖实现市、县、乡、村四级的农村产权交易平台，打通资产公开挂网、“云端”竞价交易，实现规范化运行和“一网通办”。2022年3月完成第1笔交易。洛阳市农村产权交易平台按照“1+4”的模式建设，“1”是洛阳市农村产权交易信息服务网，“4”分别是洛阳市农村集体产权制度改革管理系统、洛阳市农村集体资产财务管理系统、洛阳市农村资金支付管理系统、洛阳市农村集体资产“一张图”。

　　目前，洛阳市产权交易主要启用的是洛阳市农村产权交易信息服务网。洛阳市按照“统一管理体制、统一交易范围、统一建设标准、统一信息平台、统一制度流程、统一组织领导”六统一的标准，全面建成“互联互通、分级管理”的市、县、乡、村四级农村产权流转交易体系。采取“全市一张网”，市设交易总网，县设交易子网，乡镇有交易网页，村有交易账号，全市15个县（区）、155个涉农乡镇（街道）、3 100个行政村均已开展实质性交易，实现农村产权交易“全覆盖”。按照“申请交易、资料审核、挂网发布、受理报名、组织交易、成交确认、发布公告、签订合同、办理签证、权属变更”的流程规范交易行为，明晰流程责任。

　　（二）注重政府引导，合理确定土地流转“底价”

　　政府对市场资源配置的干预是资源配置中的重要补充手段，特别是在市场失灵情况下［4］。我国分散的农地流转大部分是农户自发进行的，规模化的农地流转大多是由政府这个“有形之手”推动形成，仅靠农户自发价格调节机制形成的规模性流转所占比例较低。政府的介入虽然极大推动了农地流转市场的发展，但是在适度规模化经营的导向下，土地流出方和流入方均对政府产生一定的依赖和“索取”。对于农户来说，政府推动下的规模化土地流转，因为实施过高标准农田建设、土地治理等，容易获得较高的土地流转价格；对于土地流入方来说，政府有多样化的支持政策和补贴政策，能够间接实现对土地流入方租金的补贴。因此，在农户和土地流入方的共同“期盼”下，政府的支持会产生土地流转的“底价”，但是也会不断推高流转的“底价”。

　　为更好发挥政府在土地流转价格形成机制中的作用，洛阳市主要对土地流转双方的资格进行审查，指导土地流转的价格趋于合理。一是开展资格审查，杜绝扰乱价格的情况。洛阳市对入场交易的经营主体进行严格的资格审查，将恶意拖欠土地流转租金、改变耕地用途、采取欺骗手段套取财政奖励资金、二次流转抬高租金赚取价差等行为列入“一票否决”事项。二是设定指导价格，引导农户预期。科学测算种植成本和收益，根据地力、位置、基础设施等客观条件，综合考虑历史流转价格、群众接受程度、经营主体预期等因素，设定指导价格区间。如嵩县将传统农业土地流转价格定位在2 250~5 250元/公顷·年，特色农业价格定位为5 250~12 000元/公顷·年，在此基础上，按照“四议两公开”程序，由村集体和农户民主议定流转地块的入场交易底价。三是界定流转规模，防止拉高价格。如嵩县规定3.33公顷以下的土地流转交易，在镇级交易服务站采取市场竞价的方式；3.33～33.33公顷的土地流转交易，采取一次性报价，避免恶意竞价、冲动型报价，在价格区间价高者得。

　　（三）强化市场调节，有效实现土地流转“定价”

　　市场在资源配置中起着决定性的作用，土地作为基本的经济资源，也需要发挥土地市场在资源配置中的作用，农地资源的配置主要通过供求关系的变化来引导。农地流转价格低于其预期产出品收益，农地经营者将会获取更多的利润，驱使更多的农地经营使用者转入土地；农地流转价格一旦高于其预期产出品收益，农地经营者实际上支付了更高的农地使用成本，挤占了利润空间，甚至出现亏损，这时农地经营使用者转入土地的意愿下降。此外，建立健全农村土地流转市场服务体系是发挥市场作用的基础。

　　在实际工作中，洛阳市积极发挥政府的引导和指导作用，也注重发挥市场机制的作用。一是引导入场交易，让更多的主体在场内实现规范化交易。洛阳市按照“应进必进”的原则，通过强化产业奖补措施，引导土地流转实现场内交易。伊川县、嵩县、偃师区等将农村产权交易与特色产业种植补贴等惠农政策相结合，对一定规模的流转土地经营主体给予750～1 500元/公顷补贴，引导经营主体在产权交易平台流转土地。二是通过“竞价”实现“定价”。产权交易体系和平台的建立运转，为公开阳光交易和提高农地经营权出租收益提供了支撑。土地经营权进场交易之后，进行网上公开竞价，最终确定流转价格。近两年来，洛阳市累计完成交易3 563笔，交易额21.36亿元，平均溢价率5.12%。伊川县土地流转场内交易项目729宗，交易金额2.82亿元，涉及流转面积12 600公顷，占该县流转总面积的53.95%；嵩县土地流转场内交易项目349宗，交易金额1.55亿元，涉及流转面积9 600公顷，占该县流转总面积的74.61%。

　　（四）健全风险防范，保障农户土地流转权益

　　洛阳市针对土地流转中的风险点，建立了较为完善的风险保障制度，促进了土地流转市场的健康发展，保障了农户土地流转权益。一是落实风险保障金制度。收取一定的土地流转风险保障金，用于防范履约期内因土地转入方原因引起拖欠土地流转金的问题，让农民吃下定心丸。风险保障金按一定比例缴纳（以合同每年租金的1～2倍）至县农村产权交易中心专用账户。二是引入风险保证履约保险。在实践中，伊川县引入人保财险公司开展土地经营权流转租金支付履约保证保险，为拥有土地经营权且与土地转入方订立流转合同的农户或农村集体经济组织提供风险保障。如果土地转入方不按照合同约定履行支付租金的义务，则由人保财险承担租金赔偿责任。

　　三、洛阳农村土地流转价格形成机制的经验启示

　　洛阳市探索的农村土地流转价格形成机制，其本质做法在于发挥政府与市场双向补位的协同作用，有效破解了由于传统农地流转价格形成过程中的价格发现功能不足、市场调节失灵、风险管理缺失等出现的低位流转、高位运行和违约风险等问题。当前，河南省已经开始推进第二轮土地承包到期再延长30年的工作，把握洛阳市探索的土地流转价格形成机制的一般性做法，可促进河南省农地流转市场健康发展，保障农地流转各方权益和粮食安全。

　　（一）依托数字化赋能新优势，破解农村土地流转交易成本高难题

　　产权交易平台的搭建和产权交易规则的完善能够有效降低交易成本，增强契约的稳定性。农地流转的交易成本包含了流转土地的搜寻成本、谈判成本和交易实施的各项成本。交易成本提高了农地的流转价格、摊薄了农地产出品的潜在价值，这无疑会影响转入方的决策。尤其是在土地细碎化的情况下，传统自发的“一地一议”型流转方式由于信息不对称和交换链条过长而增加了交易成本。产权交易平台的建设，特别是有数字化加持赋能的产权交易平台，有效降低了农地经营权流转中的信息成本。当前，规模化的农地经营权流转主要由村集体经济组织作为中介，农地经营权流转呈现集中流转的特征，在流转中由村集体经济组织作为组织方与土地经营权转入方进行商谈，交易成本得以降低、租金收入得以提升，增加的收益部分也会转移给转出方。此外，产权交易平台的建设和完善使得交易契约的稳定性显著提升，交易市场的规范化促进了农地流转租约的正式化，避免了场外交易中由于口头式、人情式契约而出现的毁约现象，能够促使农地流转市场由人情式交易走向市场化交易。当前，河南省大部分地市还没有建立农村产权交易平台，即便是在调研中的伊川县和嵩县农村产权交易平台运行尚不足3年，还处于起步阶段，农村土地规范化流转和交易的基础设施条件还存在短板，需要加快推进农村产权交易平台的建设。

　　（二）依托村集体经济组织“统”的功能，破解农村土地流转中低位流转难题

　　随着乡村全面振兴的持续推进以及对“统分结合”经营体制的探索，村集体经济组织被赋予了“统”的新功能和作用，村集体经济组织真正或者已经成为重要的农业经营主体和服务主体。之前政府的介入常被认为是土地流转价格失灵的一个重要因素。村集体经济组织与农户有着密切的联系，在农村流转市场规范化发展过程中，村集体经济组织在组织土地规模化经营和流转中起到了补位的作用。村集体经济组织会借“二轮延包”试点、高标准农田建设、土地整治等契机，对改造后的农地进行规模化流转，将连成片、基础较好的农地推向流转市场，实现农地的适度规模经营，提高农地的财产价值。

　　土地流转价格低于其价值容易引起粗放经营和掠夺式经营，削弱农业扩大再生产能力和高质量发展的动力。针对耕地碎片化、经营主体分散化、种粮主体老龄化等问题引发的土地价格低位流转问题，洛阳市不断强化村集体经济组织“统”的功能优势，破解土地流转价格发现功能不足难题。一方面，由村集体经济组织组织农户将分散的土地集中起来，实现土地的规模化经营，解决土地细碎化问题。另一方面，扎实推进高标准农田建设，由村集体经济组织或其他组织将改造后的土地集中起来再通过农村产权交易平台公开竞价流转，进一步提升土地流转的底价。进入乡村全面振兴和农业强省建设时期，村集体经济组织应主动参与、主动谋划如何发展壮大自己。现阶段，河南省正处于新一轮高标准农田建设和第二轮土地承包到期再延长30年的重要时期，应以此为契机不断强化村集体经济组织“统”的功能，在改革发展中推动土地规模化、提高土地产出能力等，实现土地价值的不断提升。

　　（三）依托市场要素配置功能，破解农村土地流转中高位运行难题

　　政府的介入推动了农地流转市场的发展，并保护了农户权益，但也会导致土地转出主体因政府行为而出现的“高价幻觉”和土地转入主体因享受政策补贴而出现的“利润幻觉”，使得土地流转交易价格形成机制从低价时的市场发现功能不足走向高价时的市场调节功能失灵。土地流转的价格高位运行直接影响了农业生产经营的积极性。洛阳市通过构建交易平台、完善交易体系等措施，发挥场内交易优势和资源配置功能，通过市场化手段实现土地流转的合理定价。为在河南省范围内更好地实现土地流转价格发现，一方面，可借鉴洛阳模式，搭建土地流转交易平台，并建立健全相应的规则制度，以市场化手段实现价格发现。另一方面，就“洛阳模式”本身来说，也要进一步探索土地流转最高限价的熔断机制，避免恶意竞价，确保流转价格在合理区间。

　　（四）依托交易规则制度创新，破解农村土地流转风险管理难题

　　土地流转后会存在一些潜在风险，如土地转入方因各种因素不能支付租金而影响农户的租金收入，或者土地转入方改变土地用途影响农业生产经营活动等。规避这些风险因素，需要着重完善交易规则和创新监管机制。借鉴洛阳市的经验，应不断完善农村产权交易风险防控制度和风险防控应急预案，确保土地流转交易的规范化，为土地流转价格形成机制保驾护航。一是引入保险公司，推广土地经营权流转租金支付履约保证保险制度。二是进一步完善履约风险保障金制度，可探索阶梯式缴纳模式，减轻土地转入主体资金负担。三是为防止土地转入方因资金短缺造成经营难以维系的情况，也可借鉴武汉等地的“交易—鉴证—抵押”场内交易及融资模式，为经营主体提供融资支持。

　　参考文献：

　　［1］韩国莹，刘同山.农地流转价格对非粮种植的影响研究［J］.价格理论与实践，2020（7）：66-69.

　　［2］安乔治.农地流转价格的决定：从“一田二主”到“三权分置”［J］.价格月刊，2023（3）：10-16.

　　［3］匡远配，彭云.中国农地流转制度变迁的历史进程、发生机理与预期路径［J］.农村经济，2024（4）：34-37.

　　［4］吴学兵，姚志，叶云.从“偏离”到“回归”：利益相关者视角下农地流转定价机制构建［J］.经济问题，2023（12）：89-94.

　　［责任编辑：樊霞］