乡村治理
李延鹏
（中共三明市委党校党史与党建教研室，福建 三明 365000）
（中共三明市委党校党史与党建教研室，福建 三明 365000）
摘要：党建引领“三治结合”的乡村治理，是农村基层党组织领导下的乡村自治、法治和德治在结构和功能上的相互融合和有机协同，也是乡村治理现代化实践场域中重要的一环。基于此，需要以党建引领自治，培育乡村治理的内生力；以党建引领法治，夯实乡村治理的保障力；以党建引领德治，提升乡村治理的向心力。
关键词：基层党建；三治结合；乡村治理
中图分类号：D267.2；D422.6文献标志码：A
一、问题的提出
乡村治理是国家治理的基石，也是当前我国社会治理的薄弱环节，在一定程度上影响着国家治理现代化进程。作为国家治理现代化的重要部署，基层党建引领乡村治理不仅彰显了国家治理现代化的特色优势，而且对于农业农村现代化具有强大助力。党的二十届三中全会提出，“要坚持和发展新时代‘枫桥经验’，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度”。这为全面提升基层治理水平、大力推动基层治理现代化提供了行动指南。新时代乡村治理要充分发挥基层党组织引领作用，着力于群众实现自我治理、着重于权力受到法律约束、着眼于道德强化共同责任，在“三治结合”的协同作用下，丰富国家治理现代化的基层实践，顺应并推进中国式现代化进程。
党的十九大以来，“三治结合”逐渐成为新时代我国乡村治理的基本方法，经过多年的地方基层实践，“三治结合”的乡村治理创新在全国遍地开花，不仅重塑了基层社会运行逻辑，而且适应了基层治理现代化的新趋势。但从新事物发展演变的整个过程来看，“三治结合”基层治理方式在实践过程中存在行政化、碎片化、形式化等问题，在理论探讨过程中缺乏对于“三治结合”引领者的深度解读，出现引领者与引领对象割裂的现象，甚至出现弱化农村基层党组织引领力的现象。“三治结合”已广泛应用于多维社会场景，持续展示出不断创新发展的势头，农村基层党组织势必要作出强有力回应。只有再次审视“三治结合”的内涵、其与党建引领的关系以及实践探索路径，才能在进一步的基层治理现代化实践中确保正确的前进方向。
二、文献综述
近年来，学界对“三治结合”的研究已相当广泛，但对于党建引领“三治结合”的研究论述稍显不足。经归纳，主要有以下几个方面。
一是党建引领“三治结合”的基本内涵。按照中央的表述，“三治结合”即自治、法治与德治的有机结合，虽然没有明确提出党建引领“三治结合”，但是其内在暗合的是党组织引领和“三治结合”的有机统一。学界对其内涵的探究大多为对自治、法治、德治的分别探讨。在“自治”方面，有的研究者认为自治是我国一项基本政治制度，人民群众通过这一制度进行自我管理、自我教育与自我服务［1］；有的将其视为“民主政治内容”，认为基层自治是中国特色社会主义民主政治的重要载体［2］。在“法治”方面，有的研究者将其看作“现代法治精神”，认为法治不仅指法律制度，还包括法治理念和法治效果［3］；有的将其视为“当代治国方略”，认为乡村法治是村民在法律法规约束下参与各村事务并受法律保护［4］。在“德治”方面，有的研究者将其看作“文化治理手段”，认为德治能够帮助乡村重新形成一套道德约束体系，借助文化感召对行动者进行约束［5］；有的将其视为“道德治国方式”，认为德治能够起到一种教化村民、调节关系、化解矛盾的作用［6］。
二是党建引领与“三治结合”的互动关系。党建如何引领“三治结合”，可分为两个层面。一是党建统合引领，即党的领导与“三治”一体化。赵坤［7］认为，“将党的领导与自治、法治、德治三要素纳入整体性分析视域，其相互结合的作用方式就构成了有效治理之面，自治、法治、德治三要素‘两两结合’构成乡村治理的三角结构”。二是党建重点引领，即党的领导与“三治”协同化。张明皓等［8］认为，党组织通过目标引领、组织引领、规则引领，在乡村治理场域为自治、法治和德治发挥自身作用构建了引领的基础性平台和有效性机制。
三是党建引领“三治结合”的实践探索。关于党建引领“三治结合”的实践探索，学界归纳有3种实践路径。一是党建引领“三治合一”。即党组织作为“三治结合”的主导，在更高维度上与三者互动，通过乡村治理要素的合理化配置，建立乡村秩序。典型实践为浙江省东阳市“花园模式”。二是党建引领“三治融合”。即党组织在基层治理中发挥方向引领和组织保障作用，以此来实现基层多重治理形态的融合［9］。典型实践为湖南省长沙县“高桥模式”。三是党建引领“三治自由组合”。即要根据本地自治条件、德治基础及法治保障情况，因地制宜地选择不同的治理组合和治理强度，形成“最适宜的善治”［10］。典型实践为浙江省嘉兴市“嘉善模式”。
综上所述，党建引领“三治结合”的基本内涵为：新时代基层社会采取的一套综合化、系统化的治理模式，在坚持农村基层党组织的领导基础上，注重培养基层群众自我管理能力、充分渗透现代法治精神、合理利用德治资源，最终形成共建共治共享的基层治理格局。从党建引领与“三治结合”的互动
关系来理解，无论是党建统合引领还是重点引领，其目的都是为了实现基层治理效能最大化。学界的理论探讨固然重要，但更需要基层进行自我实践探索。从党建引领“三治结合”的已有具体实践来看，党建引领“三治结合”是政党适应性、国家统一性、地方特殊性相结合的产物。实践证明：发挥基层党组织的统一领导是推进乡村治理现代化的重要经验。基于此，本研究通过对党建引领“三治结合”的乡村治理路径进行研究，探讨党建在引领自治、法治和德治过程中，如何引领和引领什么的问题。
三、党建引领自治，培育乡村治理的内生力
乡村自治是新时代乡村治理现代化的必要前提，是我国基层自治的主要形式，是构建“三治结合”乡村治理体系的核心部分。党的二十届三中全会提出，“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，完善基层民主制度体系和工作体系，拓宽基层各类组织和群众有序参与基层治理渠道”。党建引领乡村自治，要从政治、思想、组织3个方面发力，实现村民对乡村事务的自主管理和独立决策，从而为乡村治理提供内生动力。
（一）突出政治引领，提升乡村治理制度效能
突出政治引领，凸显了基层党组织在乡村场域的政治领导地位。但在乡村治理自治实践中，部分基层领导者常常处于绝对权威地位，“一肩挑”往往形成“一言堂”，乡村群众成为被动的“辅助者”角色。长此以往，乡村自治无法健康发展。因此，
在政治引领过程中，要重视制度建设和机制创新，重点培育乡村群众主体意识，从而加速乡村自治建设进程。一是健全村民自治制度。协商民主是村民自治制度的重要组成部分，正如习近平总书记所说：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”［11］通过落实群众议事制度，促进自治重心下移，如设立村民理事会，作为专职公共事务讨论的自治组织，在村“两委”领导下负责村域公共事务的协商与调节。在村民理事会的主持下，可定期召开圆桌会议，采取“一事一议”形式，村民自愿参加，公开建言献策，逐渐增强群众民主协商意识，发挥基层民主制度的效能。二是完善乡村自治机制。从乡村自治的内涵来看，主要是指被管理者通过采取切实可行的方式，有效发挥自身的能力， 对自身范围内的事务进行有效管理和监督的过程，主要包括自我管理、自我教育、自我服务、自我监督4个方面的内容［12］。乡村自治机制要以自治为内核，构建起以村民为中心的自治工作机制。例如，建立“村民—网格员—网格长（村党支部书记）ℴ网格”的四级网格工作体系，将志愿服务活动、文化活动、科普宣传等活动融入网格，把群众急难愁盼问题全部置于网格中处理和解决。村民在网格化工作中积极参与乡村公共事务，共同承担网格治理责任，推动乡村治理工作自主化，从而让基层群众提升自主解决问题的能力。
（二）突出思想引领，增强乡村治理实践效能
突出思想引领，凸显了基层党组织在乡村场域的意识形态领导地位，但在乡村治理自治实践中，由于乡村自治主体构成较为单一，思想文化水平较低，组织管理水平偏弱，造成乡村治理实践动能不足。因此，在思想引领过程中，要重视乡村群众的思想统一和政治动员，以公共精神引导乡村治理实践。一是构建乡村公共意识。基层党组织作为乡村治理的主导者和推动者，要及时回应乡村治理公共意识塑造，完善公共规则、优化公共服务、拓展公共空间，打造“共建共治共享”的美丽乡村。乡村公共空间是村民交流合作和开展公共活动的平台，也是培育乡村公共精神的重要时空场域，要构建政府、市场、村民三方联动机制，发动多元主体参与乡村公共空间的精细化营造［13］。如创设村口、庭院、广场、戏台、庙宇等乡村公共空间，基层党组织以公共空间为载体进行群众性动员，不断凝聚乡村社会共识，形成乡村共同体的统一性公共意识，为乡村治理实践提供思想动能。二是化解乡村纷争矛盾。基层党组织作为乡村治理的引导者和调节者，要主动参与到村域疑难问题的解决、调解工作中，以党的思想建设提高村民群众的思想觉悟。如开展“村民纠纷谈”活动，坚持“话有地方说，理有地方讲，事有地方做”的基本原则，每月设立两个固定谈纠纷日，按照“敞开说纠纷、开放议纠纷、科学定纠纷、合力化纠纷、民主评纠纷”五步来进行，进一步形成干部与群众经常沟通的密切联系机制，以思想引领化解基层矛盾。
（三）突出组织引领，优化乡村治理组织效能突出组织引领，凸显了基层党组织在乡村场
域的组织领导地位。但在乡村治理的自治实践中，囿于乡村自治资源有限且整合不足，亟待基层党组织以组织优势拓宽自治资源渠道、整合有效资源。在组织引领过程中，要重视乡村治理多元主体和既有资源的有机联动，以增强组织力量提升乡村治理组织效能。一是拓展乡村治理组织阵地。乡村治理有其特有的复杂性和广泛性，基层党组织无法单独完成全面而有效的治理活动，需要将“两新”组织嵌入乡村治理，从而充分调动乡村治理的社会力量。例如，建立党组织引领下的新乡贤治村机制，由党组织负责引入并组建新乡贤乡村治理队伍，新乡贤依靠自身专业技术和资源参与乡村治理，党组织设立一整套引入—参与—治理—反馈的协同治理机制，让组织自然嵌入成为常态，构成乡村治理不可或缺的力量。二是培养乡村治理组织人才。2021年，中共中央办公厅印发了《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，其指导思想明确要求“坚持把乡村人力资本开发放在首要位置，大力培养本土人才，引导城市人才下乡，推动专业人才服务乡村，吸引各类人才在乡村振兴中建功立业，健全乡村人才工作体制机制”［14］。乡村治理组织人才是基层建设的主体力量，必须深化人才培育实践，为乡村治理提供坚实的人才基础。例如，建立乡村治理人才培育机制，拓展乡村治理人才的培训范围，重点培育返乡创业者、涉农专业大学生、退伍军人等有意愿参与乡村治理的各类人才，形成“本土人才扎根、专业人才驻守、城市人才反哺”的良性循环，构建市场化、专业化、可持续的人才发展生态。
四、党建引领法治，夯实乡村治理的保障力
党的二十届三中全会指出，“法治是中国式现代化的重要保障”。法治是社会治理现代化的重要标志，是基层社会治理的基础性保障，也是构建“三治结合”乡村治理体系的基础。习近平总书记在党的十八届四中全会上强调，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”［15］。只有在党的领导下依法治国，国家和社会生活法治化才能有序推进。党建引领乡村法治，要从法治宣传、法治建设、法治服务3个层面出发，提升村民参与乡村治理的法治思维和法律意识，从而为乡村治理提供法律保障。
（一）重视法治宣传，构建乡村治理法治文化
习近平总书记强调：“要把政府各项涉农工作纳入法治化轨道，加强农村法治宣传教育，完善农村法治服务，引导干部群众尊法学法守法用法，依法表达诉求、解决纠纷、维护权益。”［16］重视法治宣传，是厚植乡村法治文化的基础性工作，也是增强乡村群众法律意识的重要途径。在乡村法治宣传实践中，出现法治资源悬浮，法治教育形式主义现象。因此，在党建引领法治宣传过程中，要采取多样化的宣传手段和组建多元化的宣传队伍，营造良好的法治文化氛围。一是深入开展“线上＋线下”法治宣传教育。法治宣传教育是乡村治理的重要举措，以形式多样、贴近基层的活动融入乡村治理的全过程，让法治观念在乡村生根发芽。例如，经常开展“法律顾问在线上”和“法律宣讲进乡村”活动，除了以微信群、电话等形式实时提供线上服务，还可在“农民丰收节”、赶集庙会等重要时间节点，采取播放法治宣传视频、分发宣传资料、开展法治咨询、举行普法讲座等方式，把与生产生活密切相关的法律法规送到群众身边，形成解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围。二是主动构建“村里＋村外”法治宣传队伍。以一支强有力的法治人才队伍为支撑，法治文化才能在乡村广泛普及。例如，举办“法律宣传员手拉手”活动，以村“两委”人员和村民小组长为主，定期联络村妇联执委、儿童主任、人民调解员、网格员、致富能手等“法律宣传员”，鼓励他们积极参与农村普法宣传、矛盾纠纷化解、农民合法权益维护等事宜，为全面推进法治乡村建设提供基层法治人才保障。
（二）重视法治建设，完善乡村治理法治建设机制
重视法治建设，是完善乡村法治建设机制的根本性工作，也是推进乡村治理法治现代化的有效手段。推进乡村法治建设，要始终遵循城乡发展规律，积极探索法治乡村建设的路径，以法治方式重塑现代农村新形态［17］。在乡村治理法治建设实践中，部分地区法治资源游离于乡村机制之外，难以与乡村治理形成合力。因此，在党建引领法治建设过程中，要在机制建立和创新上发力，构建起一整套乡村治理的法治保障机制。一是完善乡村法治工作运行机制。乡村法治工作需要一套成熟的运行机
制，要积极探索市县乡村“四级联动”治理网络模式，整合司法所、派出所、法律顾问等资源，以便实现法治资源的有效集成。例如，打造法治乡村“村镇样板”，构建“乡镇法治中心—行政村法治工作站—自然村法治联络点”三级架构，实行“村镇法律顾问+法律助手+法律明白人”团队运作模式，实现村镇法治资源共享，共同审查村镇规范性文件，为乡村治理提供专业化法律保障。二是健全乡村矛盾纠纷调解机制。法治建设是提升乡村治理水平的重要支撑和保证，也是解决乡村矛盾纠纷的有效武器。例如，构建社会矛盾纠纷“大调解”格局，成立“3+X”调解团队（法官+检察官+民警+行业专家），构建人民调解、司法调解、社会调解“三调对接”机制，深入开展乡村振兴、乡镇建设等重点领域的矛盾纠纷排查化解，充分发挥“大调解”的综合防线作用，使“大调解”成为社会治理现代化的标志性工程。
（三）重视法治服务，提升乡村治理法治水平
重视法治服务，是提高乡村法治建设水平的长远性工作，也为法治乡村建设提供良好的社会基础。在乡村治理法律服务实践中，部分地区法治服务资源难以有效统合，法治服务效率不够高，需要提供要多样化法治服务供给。因此，在党建引领法治服务过程中，要切实保障充足人才供给和多元平台服务，从而为乡村治理提供高水平的法治服务。一是完善乡村法律人才供给服务。法治乡村建设需要努力培养造就一支懂法律、爱农村的乡村法治人才工作队伍，提升法治人才服务乡村振兴的积极性。例如，推进“法律明白人”培养工程，以村干部为重点培养对象，对每一位“法律明白人”建立个人学习培训档案，有效利用农村“五老”人员，充分发挥高校、党校、律师协会等社会力量在乡村法治人才培养中的优势，为法治乡村建设提供优质人才保障。二是提供乡村法律平台援助服务。法律服务向农村基层延伸是法治乡村建设的重要内容，构建乡村法律平台援助服务体系是破解基层法治资源短缺、推进城乡法律服务均等化的重要举措。要以数字化改革为牵引，整合政府、市场、社会多方资源，构建“线上+线下”“普惠+精准”的法律服务体系。例如，建设“数智法律援助服务平台”，以“法律资源调度中心”、法律AI助手、“法治云诊室”等为建设重点，搭建乡村法律服务的智
能化、信息化平台，有效打通乡村法律公共服务“最后一公里”。
五、党建引领德治，提升乡村治理的向心力
习近平总书记强调：“我国农耕文明源远流长、博大精深，是中华优秀传统文化的根。……要在实行自治和法治的同时，注重发挥好德治的作用，推动礼仪之邦、优秀传统文化和法治社会建设相辅相成。”［18］德治具有文化的渗透力和影响力，是乡村治理的重要基础，通过发挥道德的协调、约束、凝聚功能，实现乡村社会的“内在美”。道德规范只有按照一定的程序和规则对人和事进行管理和约束，才能形成特定治理方式。党建引领乡村德治，要从崇德、立德、弘德3个层面发力，提升群众参与乡村治理的公共意识和道德理念，从而为乡村治理提供道德支撑。
（一）坚持以“行”崇德，开创乡村治理新局面
坚持以“行”崇德，是党建引领德治的重要举措。要坚持以道德践行促进道德养成，用道德的力量推进乡村治理，为乡村治理打开新局面。一是开展涵养道德的文化惠民活动。要抓好文化建设这一塑造心灵的工程，发挥文化引领方向、浸润心灵、涵养道德的功能，提高群众思想觉悟、道德水准和文明素养。例如，开展“文明实践在行动”惠民活动，依托党群服务中心、新时代文明实践站、文化驿站等阵地，定期开展村民教育、模范事迹宣讲、实用技术培训、科普宣传、文艺表演等文化惠民活动，唱响文明新风主旋律，形成崇尚文明道德的好风气。二是树立向上向善的道德楷模。要持续创新文明培育，大力推进新时代公民道德建设，树立“好人好报、德者有得”的鲜明导向，充分发挥道德模范、身边好人等典型榜样作用。例如，开展“乡村好人”系列评选活动，通过表彰“好媳妇”“好邻居”“好家庭”，彰显美丽乡村崇尚德行的价值取向，激发村民见贤思齐的积极性，营造崇德向善的良好乡村风貌。
（二）坚持以“制”立德，激发乡村治理新活力
坚持以“制”立德，是践行社会主义核心价值观的切入点，也是党建引领德治的重要依托。针对部分乡村“道德失序”与“行为失范”的治理困境，要持续加强乡村制度建设，不断发挥制度、规矩在乡村治理现代化中的功能优势，以“契约之治”和“规则之治”推动乡村社会良性运行。一是发挥村
规民约的导向功能。传统理念沿袭下的村规民约，实际上也是一种道德教化的载体［19］。村规民约是维系乡土社会的道德规范，要从村庄、村民实际需求出发制定村规民约，在执行中增强村民的行为自觉，推动乡风文明建设。例如，开展“五立”行动，乡村通过立乡镇公约、立村规民约、立婚丧规范、立街道公约、立家风家训这5个方面，引导群众自觉将社会主义核心价值观作为行为标尺，唤醒村民内心良知，提升村民文明素养。二是创新“移风易俗”的长效机制。古人云：移风易俗，天下皆宁。移风易俗既是营造农村新风貌的必然举措，也是全面推进中国式现代化的必然要求。在移风易俗机制建设中，要贴合农村实际，尊重当地习俗，把机制落到实处。例如，建立移风易俗长效推进机制，以文化礼堂为平台，“加载”村民会议、“道德银行”、法律咨询等功能，建成乡村公共服务综合体，以服务凝聚人，以道德改造人，从而促进农村文明。
（三）坚持以“育”弘德，引领乡村治理新风尚
坚持以“育”弘德，是推进乡村社会基层治理的重要工具，也是党建引领德治的有效手段。针对部分乡村道德评价弱化和道德教育有所缺失的现象，要积极开展德育教育和道德建设，推动乡村德育一体化进程，为培育乡村文明新风尚贡献智慧和力量。一是构建乡村道德教育体系。“德育兴村，文化铸魂”是乡村文化振兴的重要理念，也是乡村治理中的道德实践，要通过加强农村思想道德教育，提升村民的道德素质和精神风貌，进而促进乡村社会的和谐稳定。例如，建立“教—评—考”德育体系，利用好学校、社区、家庭教育指导服务中心，发挥好博物馆、纪念馆、少年宫等阵地教育作用，健全家校社协同育人机制；建立道德“红黑榜”，推行道德积分登记制度，形成“好人好事—道德积分—关爱回馈”的良性循环机制；将村民履行村规民约情况通过“积分制”方式与奖励村民、年终分红、评先评优等挂钩，形成长效考核管理机制。二是创新乡村道德培育机制。道德素养的提升和道德风尚的培育要遵循道德建设的基本规律，注重长期积累，以制度机制创建为突破口，采取精神鼓励、政策激励、物质奖励3种培育办法，建设乡村道德高地。例如，组织村干部对获得“十星先进户”的家庭进行挂牌，扩大“星级文明户”影响力，使群众获得荣誉感；设立“文明驿站”，按照制度对政策资金获取对象进行正向激励和反向约束，使群众保持道德感；开办“积分超市”，制订乡村治理积分制礼品兑换实施方案，给予现金奖励、兑换生活物品，使群众拥有获得感，从而逐步培养村民参与乡村治理的责任意识。
六、结语
基层党组织在自治、法治、德治相结合的乡村治理过程中具有重要的引领作用，基层党组织通过“组织嵌入”与“功能重构”，能够有效破解乡村治理中存在的组织涣散、法治意识薄弱、道德约束乏力等难题。然而，当前治理实践中仍存在一些值得深思的问题：一是部分农村基层党组织功能定位不清，存在“越位”与“缺位”并存现象；二是乡村治理资源整合不足，各类治理要素尚未形成有效合力；三是乡村治理长效机制建设滞后，部分创新实践存在“昙花一现”的风险。这些问题的解决，需要进一步强化基层党组织的引领功能，积极推进“自治、法治、德治”建设，充分发挥“1＋1＋1＞3”的效果。
展望未来，乡村治理现代化应着重在以下几个方面发力：一是深化“数字党建”建设，推动治理手段智能化；二是健全考核评价体系，确保治理效能可持续；三是培育乡村治理人才，夯实治理基础。只有坚持党建引领，统筹推进“三治结合”，才能走出一条具有中国特色的乡村善治之路，为实现乡村全面振兴提供坚实保障。
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［责任编辑：李伟杰］