樊天雪
（河南省社会科学院法学研究所，河南 郑州 450000）
 

　　摘要：城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。生态环境作为城乡融合发展的关键一环，对城乡协同治理、共同繁荣发展具有重要意义。当前，河南省城乡生态环境融合发展过程中环境治理观念存在偏差，乡村环境法律法规尚未完善，执法监管质效受限，司法保障仍有不足。为有序提升城乡生态环境治理效能，满足城乡融合发展需求，应以重塑理念为出发点，以完善城乡立法体系、合理配置城乡司法执法人员比例为主，加大资金、技术等要素投入，多措并举、协同推动生态环境融合发展。

　　关键词：城乡融合发展；生态环境；乡村治理
　　中图分类号：D922.68   文献标志码：A
 

　　党的二十届三中全会明确提出要“完善城乡融合发展体制机制”。生态融合发展作为城乡共同发展繁荣的重要抓手，是实现城乡融合高质量发展的关键。河南省为提升城市环境保护力度和补齐乡村生态环境短板，坚持标本兼治、综合治理，以更大力度和更实举措双向发力，奋力推动美丽河南建设取得长效进展。

　　一、河南省城乡生态融合发展取得实效

　　城乡生态融合发展体制作为城乡融合发展的重要体制之一，对推动地域经济发展、提升经济竞争力具有不可估量的作用。河南省高度重视城乡生态融合发展，不断加大生态环保投入，加快构建生态文明体系，在绿色发展、循环发展、低碳发展中成效显著。

　　一是环境法规日臻完善。在城乡生态协同治理上，河南省出台了针对水、大气、土壤等各环境要素的专门性法规以及《河南省城市生活垃圾处理管理办法》《河南省地下水管理办法》等规章制度，为城乡生态融合发展提供了支撑与保障。二是环境执法成效初显。根据河南省生态环境厅公布的数据，2023年以来环保部门针对空气质量监测、入河排污口排查整治等工作展开执法监督，查办违法案件2 000余件，累计罚款1亿余元，移送行政拘留50余件，移送环境违法犯罪70余件［1］，以实际行动守护了生态环境安全。此外，城乡生态环境监测网络和监测数据质量得到完善，城乡生态环境治理依据更加科学有力。三是环境司法格局初步形成。河南省集中审理全省环境资源案件，初步形成“18+1+1”的司法审判模式。该模式下的环境法庭统一审判标准，一定程度上打破了城乡行政区划和地方保护主义，更大程度地为环境司法公平正义保驾护航。

　　河南省在城乡生态融合发展工作上虽然取得一定成效，但环境治理的任务依然艰巨。随着城乡居民对生态环境要求的提高和经济社会高质量发展的推进，城乡生态发展不协调对全省经济社会整体向好发展、总体竞争力有效提升的不利影响必将愈发凸显。有必要继续加大城乡生态融合力度，努力实现人与自然和谐共生的美丽河南建设目标。

　　二、河南省城乡生态融合发展面临的法律困境

　　（一）城乡生态环境治理观念存在偏差

　　尽管全省各方资源不断向乡村地区倾斜，但河南省城镇化率仍连年提升，说明短时政策倾斜无法改变绝大部分资源聚集于城市的现状。该现状存在的背后又恰恰说明河南省乡村发展不足。究其原因，一是城市中心主义倾向明显［2］。这种观念渗透于立法的目的和规范内容中，导致在机构设置、资金投入等制度设计上乡村环境保护治理排在城市环境保护治理之后，甚至排在了环境保护治理的末端序列［3］，使得乡村环境法制“输”在了起跑线上，造成城市和乡村在环境资源权益的享有与污染后果的承担上存在不公平现象，由此产生的剪刀差效应若不干预将愈发明显［4］。二是公众环保意识淡薄。与城市公民相比，乡村居民的生活方式相对粗放，对生活垃圾、污水处理、化肥农药使用等生态环境危害认识不足。虽然环境法律法规中有关于环境宣传教育的规定，但也只是针对县级以上的，乡镇一级的政府没有要求，导致实践中乡村居民对环保重视不足。

　　（二）法律法规不够完善

　　当前，河南省城乡生态融合发展相关立法有所滞后。一是立法结构不合理。主要表现在乡村生态环境治理的立法较少。在省级层面针对城市环境保护、生活垃圾管理分别出台有专门性法规，各省辖市也出台了相应的法规规章。但针对乡村环境保护和农业污染防治方面的省级专门立法尚属空白，仅有省生态环境部门出台的规范性文件《农村生活污水处理设施水污染物排放标准》，各个省辖市也鲜有针对乡村环境保护治理的立法，仅濮阳市出台了《濮阳市农村生活垃圾治理条例》。二是城乡生态融合发展相关综合性法规缺失。截至2024年3月，河南省只有信阳市将城乡生态环境作为一个整体，出台了《信阳市城乡人居环境综合治理条例》，其他市乃至河南省均未出台相关法规。城市和乡村是一个不可分割的整体，这是生态系统的自然属性。虽然河南省在部分立法中明确了统筹城乡一体化发展的规定，但立法内容比较抽象，可操作性不够强，导致实务中乡村环境发展处于相对落后地位，且改变难度较大。

　　（三）执法监管质效受限

　　执行是法律生命力的重要体现，监管作为法律正确执行的保障，对生态环境保护和治理极其重要。纵观河南省城乡生态环境执行监管现状，一是城乡执法力量相差悬殊。当前执法力量主要集中于城市，乡村环境执法关注度较低、力度不到位的局面仍存在。原因在于当前我国立法中关于基层环境执法部门设置不够健全。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条，中央政府至县一级政府分设各级生态环境主管部门，县级政府是最基层环保部门，县级以下的乡村并无相关机构设置。这种制度设计与乡镇单位在环境治理体系中的重要作用和关键地位不相匹配，导致乡村生态问题的解决严重依赖上级部门，而上级部门受限于人力、财力等，对乡村生态环境介入明显不足。二是基层执法队伍建设不足，执法人员的专业素质有待提高。随着经济的发展，环境问题日益复杂，基层环境部门作为直接责任主体，在处理生态环境问题尤其是乡村环境治理问题上愈发显得力不从心，对相关的违法行为不能及时、有效处理，应有的监督无法有效发挥作用。

　　（四）司法保障仍有不足

　　司法保障是乡村生态环境治理的最终防线，担负着为生态环境提供法治保障的使命，对建设乡村生态文明发挥着难以或缺的作用［5］。但实践中鲜有乡村居民因环境污染提起民事诉讼。归根到底是因为乡村环境司法监管体制不够健全。具体表现在：一是乡村环境司法队伍建设不足。从实务上看，全国范围内的司法队伍都在一定程度上存在对乡村环境问题关注不足、对乡村环境的特殊性认识不够的问题。同时，对乡村环境问题主动介入不够，未依法充分发挥其职权作用。此外，相较于城市，乡村环境司法队伍业务素养偏低，这使得乡村生态环境治理领域的司法保障相较城市明显欠缺。二是乡村环境司法制度尚不完善。一方面，乡村环境公益诉讼关注度不高。环保组织在提起乡村环境公益诉讼时面临举证难度大、诉讼周期长、费用高等难题，影响其参与保障乡村环境权益的主动性和积极性。另一方面，作为国家机关，检察机关虽有权提出诉前检察建议，但基于司法实践中乡村环境污染案件线索不易发现的原因，基层检察机关难以有效发挥检察监督的作用。

　　三、促进河南省城乡生态融合发展的对策建议

　　（一）重塑城乡环境治理理念

　　城市与乡村处于互动密切的同一生态系统中，同属一个命运共同体。因而，城乡环境保护必须遵循其内在的自然规律。一是在治理思维上坚持整体推进。要坚决改变“城市中心主义”的发展和治理观念，注重城市和乡村生态环境的融合治理，强调城乡整体生态利益，加强对乡村生态环境治理的关注和投入。二是在价值理念上坚持环境公平和合作共治［6］。一方面，要进一步增强乡村居民的环保意识，缩小城乡居民在环保意识层面的差距；另一方面，要进一步提升城乡居民的主体意识，从思想深度上重塑其关于生态环境的价值理念和保护思维。此外，要把环境教育根植于国民教育中，进一步突出环境保护宣教在综合素质教育中的地位，系好人生的第一粒“环保之扣”。

　　（二）健全城乡一体的环境立法体系

　　一是要构建完善的乡村生态环境立法体系。在《关于推动城乡建设绿色发展的意见》《关于构建现代环境治理体系的指导意见》等中央文件指导之下，为有效改善河南省城乡生态环境，应结合乡村环境、产业发展等实际情况将法律条文具体化，构建较为完善的乡村生态环境立法体系。这既是落实乡村振兴战略的具体要求，也是推动生态文明建设的有力举措。此外，在推进乡村环境治理立法工作时，结合河南省当前环保需求，制定出台规范乡村污水排放、垃圾处理以及农药使用等行为的具体要求和标准；明确乡村生态污染、人体健康危害的具体检测标准与评价体系等。二是要制定城乡生态融合发展相关的综合性法规。在坚持城乡统筹发展理念的前提下，立足于城乡人居环境面临的突出问题，紧扣河南省经济发展和人民关注的重点，明确城乡环境治理的管理主体。城乡生态环境治理是一项长期、综合的系统工程，唯有建立健全机制，明确责任主体，才能实现长效保障。

　　（三）统一城乡环境执法标准和监管制度

　　要实现城乡生态融合发展，必须深度整合城乡生态环境保护资源，协调城乡生态环境执法监管制度。但“统一行使”不等同于“同等化”行使，城市与乡村的环境条件差异是有目共睹的，城市生态环境多数是人工环境，而乡村生态环境是自然环境，因此应因地制宜制定不同的执法监管措施。一方面，进一步完善城乡生态环境治理协同联动机制。在市一级建立城乡环境治理协调机制，在乡镇一级增设派出办事机构，通过进一步完善基层生态环境执法机构设置推动乡村生态环境治理工作高效开展。同时借助业务培训、学术研讨、外出交流、实地调研等方式为乡村环境执法队伍提供充足的学习机会，转变其不愿深入乡村执法、不积极作为等工作观念，实现城乡环境行政执法队伍力量之间的平衡。另一方面，要进一步优化多元主体监督机制。通过健全制度机制强化对权力机关、检察机关等公权力主体的监督，畅通监督渠道，提高新闻媒体、广大群众等各方主体的监督积极性，为推动城乡生态融合发展提供良好的外部保障。

　　（四）完善乡村环境治理的司法保障

　　一要加强乡村环境司法队伍专业素质建设。多措并举加强基层人才引进，在待遇保障、职务晋升等方面对乡村适当倾斜，为乡村司法队伍注入新鲜血液。针对乡村环境案件的复杂性，通过聘请、交叉挂职等灵活方式聚集专家型人才，建立专家库，引导其参与到乡村环境司法工作中。二要进一步发挥环保组织的积极作用。吸引多元主体参与乡村环境治理实践，这是推进城乡生态融合发展的必然要求［7］。可以在环保组织与乡村居民之间建立起沟通协作机制，不仅可以为环保组织提供环境案件线索，还可以有效调动乡村居民参与生态环境治理的积极性，增强参与的便利性。三要加大对乡村环境保护的资金投入。设立专门的乡村生态环境司法基金，专门用于解决乡村环境司法诉讼的费用，缓解环保组织的资金压力，提升乡村环境污染案件诉讼率。此外，检察机关可通过行使检察监督权、提出诉前检察建议等方式，实现诉前化解矛盾与诉讼解决纠纷双管齐下，有力提升乡村环境司法效率。同时，检察机关也应深入污染治理一线，有效输出环境司法理念，提升乡村环境治理各方的环保意识。

　　四、结语

　　作为城乡生态环境系统的重要组成部分，乡村生态环境保护是河南省生态环境治理工作的重要内容之一，统筹城乡生态环境治理差异，协调城乡生态环境保护进程，协同推动城乡生态环境治理是全省生态文明和美丽河南建设的必然要求，也是提升全省生态环境治理体系和治理能力现代化的必由之路。必须高度重视、有力推动城乡生态融合发展，努力在生态文明建设领域谱写新时代中原更加出彩的绚丽篇章。

　　参考文献：

　　［1］河南省生态环境厅.2023年河南省生态环境保护执法大练兵技能比武开赛［EB/OL］.（2023-08-21）［2024-07-15］.https：//sthjt.henan.gov.cn/2023/08-21/2800248.html.

　　［2］李奇伟.城市中心主义环境立法倾向及其矫正［J］.求索，2018（6）：123-130.

　　［3］肖萍.我国乡村环境污染的治理及立法完善［J］.江西社会科学，2017（4）：214-219.

　　［4］卢群，肖萍.城乡环境综合治理的法律协调机制研究［J］.南昌大学学报，2018（4）：70-78.

　　［5］李景豹.乡村环境治理的司法保障路径探析［J］.中国高校社会科学，2020（3）：135-147.

　　［6］唐斌，赵方诗怡，彭媛.城乡生态环境治理：碎片化样态与治理进路［J］.河北环境工程学院学报，2022（3）：58-62.

　　［7］宋惠芳.非零非博弈：城乡环境治理一体化研究［J］.广西社会科学，2020（3）：79-84.

　　［责任编辑：朱松琳］