三农要闻
策划/河南农业大学党委宣传部 执行/本刊编辑部
2024年6月11日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会主任习近平主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议，审议通过《关于健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制的指导意见》等文件。会议强调，健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制，要把提高农业综合生产能力放在更加突出位置，完善价格、补贴、保险等政策体系，创新粮食经营增效方式，健全粮食主产区奖补激励制度，探索产销区多渠道利益补偿办法，健全粮食生产支持保护体系。要在建立省际横向利益补偿机制上迈出实质性步伐，推动粮食主产区、主销区、产销平衡区落实好保障粮食安全的共同责任。要统筹支持小农户和新型农业经营主体，加强政策扶持、服务引导、利益联结，促进小农户和现代农业发展有机衔接。
为进一步落实中央部署，本刊特刊发河南农业大学专家学者的一组文章，对健全粮食生产支持保护体系，切实保障种粮农民收益，确保粮食持续稳产增产等进行深入探讨。
生态价值视角下的粮食产销区横向利益补偿
朱盼盼
（河南农业大学经济与管理学院）
6月11日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《关于健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制的指导意见》。文件指出，稳定粮食生产，确保粮食安全，必须保护和调动农民种粮和地方抓粮积极性，健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制，提高政策精准性、实效性，夯实粮食安全根基。健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制，需要探索产销区多渠道利益补偿办法，健全粮食生产支持保护体系，在建立省际横向利益补偿机制上迈出实质性步伐，推动粮食主产区、主销区、产销平衡区落实好保障粮食安全的共同责任。
探索建立粮食产销区横向利益补偿机制，从根本上改变农民种粮比较收益偏低现状，是完善粮食主产区利益补偿机制的重要手段，是实现产销区协调发展的关键举措。为此，2023年12月举行的中央农村工作会议和中央经济工作会议上提及“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”。目前，粮食产销区横向利益补偿多从税收减免、资金补贴等维度引导粮食主销区企业到粮食主产区发展，通过发挥主销区粮食深加工、粮种研究等优势，推动形成产销区粮食产购储加销全产业链一体化，实现主产区从“卖原粮”向“卖产品”“卖服务”转型，进行横向利益补偿。
一、横向利益补偿背景
（一）“财粮倒挂”困境
粮食主产区产粮压力导致产销区财政收入差距越来越大。统计数据显示，2019年至2023年，粮食主产区粮食产量占全国总产量的比重为78.42%，主销区占比仅为4.28%。2022年粮食主产区人均粮食产量是主销区的近7倍，但人均GDP却不及主销区的2/3；2022年粮食主销区人均财政收入13 341.3元，而主产区仅为6 286.2元，不及主销区的一半。粮食主产区不仅需要持续投入大量耕地、水、人力以及生态资源用于粮食生产，而且地方财政每年需要额外支出用于补贴粮食生产。“粮食大县、经济弱县、财政穷县”的“财粮倒挂”问题不解决，区域经济发展差距的拉大将直接打击粮农种粮积极性，影响粮食安全。
（二）粮食生产生态效益
粮食安全不仅包括粮食高产稳产，还包括种植环境可持续。为有效保障国家粮食安全，粮食主产区在保障粮食产量的同时积极发展生态农业，采用环保型粮食生产方式，减少化学农药和化肥的使用，保护生态环境和生物多样性，提供绿色有机产品。但是，在目前很多绿色有机优质农产品尚未实现优价的背景下，粮食绿色生产产生的额外成本并没有得到有效补偿，主产区利益补偿未能与区域保障粮食安全、开展生态保护而增加的成本实现对应。基于生态价值视角，对粮食主产区进行利益补偿，让粮食生产的生态红利转化为粮农收入和农业产值，有利于统筹区域协调发展，提高粮农种粮积极性。生态补偿是推动粮食生产绿色可持续发展的重要路径之一，并有望成为全面推进乡村振兴、实现共同富裕和保障国家粮食安全的内生动力之一。
二、生态补偿有利于“双安”战略实施
农业生态补偿的概念在20世纪90年代被引入经济学领域，是对农民在种植以粮食作物为主的农作物过程中开展的生态保护行为进行合理补偿的激励性制度。从生态价值视角，将粮食生产生态补偿纳入主产区利益补偿机制范畴，推动粮食碳汇交易与主产区利益补偿的有效对接，通过经济手段调节粮食产销区之间的利益关系，合理配置生产资源和统筹区域协调发展，在碳达峰与碳中和背景下，能够为保障国家粮食安全和生态安全，促进农业绿色可持续发展，完善产销区利益协调机制提供新思路。
（一）增加粮农收入
粮食生产的生态补偿对农民增收具有显著促进作用，有助于提高农民生活水平。第一，生态补偿资金可以直接增加农民收入。第二，当农民因采用生态友好型的生产方式而获得补偿时，他们更愿意引入先进、环保的生产技术和管理方法，提高粮食生产效率，降低生产成本，间接增加收入。而且，生态补偿项目的实施可以为农民创造生态保护、环境监测等就业机会，增加收入来源。第三，生态补偿有助于减少农业面源污染，保护农村生态环境，促进乡村旅游、生态农业等农业新业态发展，为农民开辟新的增收渠道，实现多元化收入。
（二）增加粮食产量
基于生态视角的主产区粮食生产生态补偿通过激励农民投入、促进技术应用、保护耕地质量等多维度提升粮食产量。第一，生态补偿为农民提供了额外的经济激励，使粮农有动力投入更多的时间、精力和资源用于粮食生产，合理轮作、土壤改良等措施保护和改善了耕地质量，为粮食增产提供了良好的土地基础。第二，生态补偿资金可用于农田水利设施建设、灾害预警和防范等，提高农田应对自然灾害的能力，减少灾害对粮食产量的影响；支持农民采用精准灌溉、科学施肥、病虫害绿色防控等先进的农业生产技术，提高农业生产效率，提升粮食产量。
（三）促进区域协调发展
粮食生产的生态补偿对于促进粮食产销区协调发展具有积极影响。第一，基于生态价值的粮食主产区利益补偿，可以增加粮农收入，提高产区农民和地方政府发展粮食生产的积极性，保障粮食供应的稳定性和持续性。第二，生态补偿有助于引导资金、技术、人才等资源向主产区流动，改善产区农业基础设施和生产条件，提高粮食生产效率，优化产销区资源配置，促进粮食产业链协同合作，优势互补，促进区域协调发展。
三、横向生态补偿体系
主产区粮食生产的生态补偿有助于粮农增收、粮食增产以及区域协调发展，但其补偿效果受到补偿机制、补偿标准、补偿主客体等多方面因素的影响。只有合理设计和有效实施补偿政策，才能充分发挥其对主产区利益补偿的促进作用。
（一）补偿机制
生态价值视角下的粮食主产区利益补偿从可持续发展角度出发，由国家层面建立粮食碳汇交易和推进制度，明确牵头部门，形成产销区省际横向利益补偿机制。基于粮食主产区补偿目标，确定补偿原则；依据多方参与、效率优先、兼顾公平的补偿原则，综合考虑国家粮食安全形势、粮食主产区财政自给率、主销区粮食自给率等因素，合理确定粮食碳汇交易价格，提出基于碳交易、产销合作和政府财政转移等多种补偿方式，构建包括主销区政府、主销区控排企业、主销区龙头企业、主产区等多元主体参与的市场与政府相结合的横向补偿机制；实现粮食增产、生态环保、粮农增收、经济发展“四位一体”协同发展。
（二）补偿标准
生态价值视角下的粮食主产区利益补偿标准应根据各主产区实际情况，考虑产区粮食生产面积、生态功能大小、土壤固碳情况及其他生态保护任务，平衡粮食增收与低碳减排协同发展，结合粮食生产的生态服务边际成本、农业资源的不均衡性以及不同区域提供同等生态价值的成本差异性，从粮食生产生态价值、生态保护成本和机会收入三个方面确定粮食主产区利益补偿标准。其中，生态价值可以由减排量与碳交易市场价格决定，生态保护成本为粮食生产全过程中为改善土壤质量、提高水资源利用效率、进行病虫害生物防治等产生的相应成本，机会收入是指为保护生态环境而放弃某一生产行为的成本。在以上因素的基础上，考虑主销区经济实力、发展潜力、要素生产率等区间差异，以及主产区自我发展能力、粮食生产情况等因素，产销区可进一步协商有利于多主体供应的补偿标准。
（三）补偿主客体
关于补偿主体，因单个农户生产体量大小不等，生产规模小不便于进行生态价值核算及碳汇交易，且基于农户个体的生态补偿，难以确保补偿资金用于改善生产环境。因此，生态价值视角下的粮食产销区横向利益补偿可以选择补给地方组织，由地方组织统一支配补偿资金。关于补偿客体，主产区粮食生产生态补偿需要整合社会力量，通过政府财政的引导性投入，鼓励企业、基金组织、公益组织以及具备一定经济实力的个人志愿者多渠道参与粮食生产生态价值实现。特别是销区的重点能耗企业可以利用碳交易平台参与粮食碳汇交易，通过行政机制和市场机制运转，将资金配置到产区粮食生产、农业基础设施建设以及农业生态建设中。
[责任编辑：李伟杰]
基金项目：2023年河南省哲学社会科学规划年度项目（2023CJJ151）；河南省软科学研究重大项目（232400411004）
作者简介：朱盼盼（1989—），女，河南许昌人，副教授，硕士生导师，博士，研究方向：乡村振兴、生态农业。
支持农业经营主体发展 确保国家粮食安全无虞
殷玉如，李芳媛
（河南农业大学文法学院社会治理创新研究中心）
粮食安全是国家战略的重要组成部分，农民作为粮食生产的主体，其积极性的保护与调动对于确保国家粮食安全至关重要。需要通过政策支持与机制创新，健全种粮农民收益保障机制，提高农民种粮的积极性，夯实粮食安全根基。统筹支持小农户和新型农业经营主体是推进农业现代化、实现乡村振兴的重要举措。习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议，审议通过《关于健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），强调要统筹支持小农户和新型农业经营主体，加强政策扶持、服务引导、利益联结，促进小农户和现代农业发展有机衔接。
小农户是农业生产的主要经营主体，同时存在实力较弱、抗风险能力不强等问题。这一群体需要政策支持以提高其经营能力和生活质量，包括改善农业生产条件、提供更好的金融服务等。此外，还需要通过教育和培训提升小农户的人力资本。新型农业经营主体作为乡村振兴的重要力量，具有规模优势、资源优势。新型农业经营主体需要金融支持包括信贷支持、保险保障和农业供应链金融服务等。这些支持有助于提升他们的生产和经营能力，增强与小农户的利益联结，促进双方的协同发展。
一、扶持农业经营主体发展的政策利好
《指导意见》以确保国家粮食安全为主线，提出健全种粮农民收益保障的具体措施，通过贴息、补贴、奖励等形式扶持农业经营主体发展，健全种粮（油）大县奖励制度，实施粮食政策性收储，增加种粮农民补贴，确保农民从粮食生产中获得稳定收益。例如，适当提高稻谷、小麦的最低收购价，稳定玉米、大豆生产者补贴。这些政策一方面是为了平衡市场供需，保持粮食市场的稳定；另一方面是为了引导农民根据市场需求调整种植结构，优化农业资源配置。《中华人民共和国粮食安全保障法》的正式实施，也将粮食主产区利益补偿机制写入法律，明确了财政转移支付制度，使财政转移支付变得更加规范，通过财政转移支付确保粮食主产区的农民获得合理的收益，减轻因粮食生产导致的经济负担，提高农民的生活水平，实现社会公平。同时，为形成长期稳定的支持政策，增强政策的可持续性，《指导意见》指出，中央财政将继续加大对粮食主产区的转移支付力度，特别是对财政紧张的主产区给予更多倾斜，以缓解其财政压力，保障粮食生产持续发展。
党的二十大报告强调：“必须坚持在发展中保障和改善民生。”《指导意见》要求充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用。促进小农户土地经营权的合理流转，增强其经营效能。同时，确保农业支持政策的公正与普及，避免造成小农户的边缘化，确保他们在农业发展中不被忽视。通过政策发挥宏观调控和引导，促进农业技术进步和现代化管理，提高农业生产效率。具体为支持农业基础设施建设、农业新技术的引进和推广、仓储设施建设和人才支持政策等，支持农业经营主体扩大生产规模、降低生产成本、提高生产收益等。此外，政策支持小农户采取联户经营、联耕联种、组建合伙农场等方式联合开展生产，从而加强农户之间的合作与交流，提高农产品的质量，增强农户抵御风险的能力。还应进一步优化物流网络，减少中转环节，降低农产品的运输和流通成本，为农民技术水平和经营能力的全面提高提供科技和教育支持。
二、健全农业社会化服务
随着经济社会的快速发展，农业生产领域也经历着时代的转型和深刻的考验。农业由原来传统的农耕和渔猎，转变为一个高度复杂和多元化的综合系统。在这种复杂的社会环境和自然环境下，农业社会化服务的作用日益凸显，健全农业社会化服务是发展绿色农业、优质农业、高效农业的重要途径，是与现代农业衔接的重要环节。农业社会化服务为农业生产提供信息、科技、资金、人才等多方面的支持，通过数字技能服务、互联网接入和农业数据分析的不断引入，给农业生产提供了高效发展的可能。多元化的农业社会化服务提供主体，通过提供最新农业实践、市场趋势和气象信息等，提高农业生产效率和农民的收入水平。服务对象包含各类农业经营主体，同时特别关注小农户生产者。服务内容具备全面化和专业化的特点，覆盖良种繁育、农业生产、农产品销售全链条。服务方式除了传统的面对面服务，还可以通过数字化技术，充分利用城乡互联的开放性资源，获得生产技能的提高、生产过程中问题的解决等便捷快速的服务。我国农业社会化服务目前存在服务网络覆盖面有待进一步增强、服务与农民需求不完全匹配等问题。农业主管部门、农业经营主体、农业相关服务主体应通力合作，组建社会化服务平台，协同提供农业生产性、农产品销售、农业投融资、农业风险防控的多重服务，并建立起农业社会化服务组织，搭建服务站，设置服务人员，带动农业经营主体整合资源、共同发展。同时，要强化技术和农业产业链的衔接机制，提升数字农业服务的适配性和精准度，加大农业社会服务的推广力度，加强农业服务人才的培养，扩大现代技术在农业生产中的应用，提高农业生产效率，降低农业生产成本，增加农业生产收益。
三、强化小农户与新型农业经营主体的利益联结
发展特色农业要把小农户纳入产业链条。《指导意见》鼓励新型农业经营主体与小农户之间建立多种形式的利益联结机制，采用资源整合的方式，如通过订单农业、股份合作等形式，实现资源共享、科学调配、风险共担、利益共享。一方面，国际农业市场的竞争对我国农产品生产经营提出更高的要求，新型农业经营主体和小农户的利益联结能够构建更为完整的农业产业链。引导二者有效链接，可以加快培育专业大户、家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体，发展多种形式的农业规模经营，提高小农户应对风险和解决问题的能力，将农业产业链条的各个主体联结得更为紧密。另一方面，还可采取创新合作方式，联动资源，促进小农户和合作社、企业、工厂等多方主体合作，在各类农业生产主体之间建立信息互动平台,各服务主体之间借此协调服务时间和服务对象，从而提升各类农业经营主体特别是小农户的服务可获得性。新型农业经营主体与小农户之间的利益联结机制能够确保更有效地利用耕地和种子资源，提升农业生产效率，从而保障粮食供应的稳定性。新型农业经营主体在整个经营活动中更重视农业生产的产业化程度，以满足优化配置农业资源的内在要求，增强抗风险能力，为小农户和大市场的对接提供有利条件。要灵活运用并充分发挥“有效市场”和“有为政府”在不同联结模式中的特殊作用，积极引领小农户与新型农业经营主体合作，通过股权、土地、品牌、战略合作，建立多种联结方式并存的经营模式，降低农产品生产成本，持续提升小农户市场竞争力，为小农户增产增收创造有利条件，激发新型农业经营主体和小农户的合作潜力，实现优势互补，各主体形成利益共享、责任共担的发展共同体，为农业转型升级创造有利条件。
《指导意见》提及的多种举措体现了我国政府在保障国家粮食安全、推动农业现代化、维护农民利益方面的坚定决心。在中国特有的农业农村现代化进程中，应继续专注于支持各种类型的农业经营主体尤其是小农户的生产发展，致力于服务、增强、繁荣并提升他们，以促进小农户走高质量发展路径。新型农业经营主体与小农户的协同发展，能够实现农业生产由“量”到“质”的转变，并推动农业现代化进程。
[责任编辑：王丽]
基金项目：河南省哲学社会科学规划项目（2022CSH035）；河南农业大学哲学社会科学类科研创新基金项目（SKJJ2022B03）
作者简介：殷玉如（1988—），女，河南南阳人，副教授，博士，研究方向：乡村振兴。
通信作者：李芳媛（2000—），女，河南开封人，硕士研究生，研究方向：乡村振兴。
以横向利益补偿促进区域协调发展
宋春晓，金启明，黄 笑
（河南农业大学经济与管理学院）
粮食主产区作为我国粮食生产的核心区域，承担着国家粮食安全和社会稳定的重任，2023年13个主产区粮食产量为54 171万吨，占全国粮食总产量的77.9%。然而，由于资源禀赋、产业分工等差异，粮食主产区与主销区之间发展机会不均等，经济发展差距日益凸显，制约了区域之间公平协调发展。2024年中央一号文件明确提出“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”；2024年6月召开的中央全面深化改革委员会第五次会议强调，要在建立省际横向利益补偿机制上迈出实质性步伐。在此背景下，建立粮食主销区对主产区的省际横向利益补偿机制，能够进一步缩小我国产销区经济发展差距，实现区域间公平发展与共同富裕。
一、建立粮食产销区省际横向利益补偿机制的必要性
（一）夯实粮食安全根基
我国粮食安全长期以来保持着“紧平衡”态势，部分农户种粮积极性下降、主产区财政负担重等原因也制约我国粮食供给增长，威胁我国粮食安全。首先，近十年我国粮食产量变动进入波动增长阶段，呈现出“天花板”迹象，粮食隐性自给率仅在70%左右且有略微下降趋势，未来稳定粮食产能和保证粮食高质量供给仍面临较大压力。其次，粮食价格弹性低、准公共品属性等使得种粮收益低于其他种植业，同时我国二元结构经济差异导致农业劳动生产率远低于二三产业，农户种粮收入远低于非农务工收入。再加上化肥农药等农资成本持续上涨，种粮不赚钱现象成为常态，农户种粮积极性降低、种粮农户数量逐渐减少。最后，粮食主产区往往呈现出“农业发达、工业薄弱、财政困难”的局面。因此，建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，可以有效提高主产区政府重农抓粮和农民种粮的积极性。
（二）平衡区域发展
粮食主产区承担着保障国家粮食安全的重任，每年投入大量耕地资源、水资源、生态资源等发展粮食生产，因而丧失了非粮种植、土地建设、工业发展等大量机会成本，限制了地方财政收入，影响当地经济发展；而粮食主销区从主产区调入的粮食不仅满足了生活需求，还通过食品加工和工业加工获得了利润收入，在保障区域粮食安全的同时实现了经济发展。同时，粮食主产区有限的财政收入还要支持农业建设和粮食补贴任务，产粮越多财政补贴压力越大，补贴后的粮食在调往主销区加工销售中发生了利益外溢，因此造成了利益倒挂。这种“穷区补偿富区”的现象造成粮食产销区利益分配失衡，经济社会发展水平差距愈来愈大，不符合区域协调发展、实现共同富裕的战略目标。因此，建立粮食产销区省际间的横向利益补偿机制显得尤为重要，可以为缩小区域差距、平衡区域发展、实现区域公平提供有效制度保障。
二、建立粮食产销区省际横向利益补偿机制的关键问题
探索粮食产销区省际横向补偿机制是新阶段谋求区域之间公平协调发展的重要举措，建立粮食主产区横向利益补偿机制，最需要明确的就是“谁补谁”“补多少”“怎么补”的问题。
（一）谁补谁——补偿主体与对象
在全国范围内统一的粮食贸易市场背景下，粮食的自由流通使得追踪商品粮的具体流向变得复杂：从主产区到各个主销区的流动量，以及进一步分配到其他地区的量，都是难以精确统计的数据。鉴于此，可以遵循“谁受益、谁补偿”的原则，采用多区域投入产出模型，依据粮食产销区在一定时期内的粮食产量和消费量构建粮食生产的投入产出表，计算粮食生产地和消费地的粮食生产消耗系数，进而分析粮食主产区粮食流通量的轨迹，推动产销区之间的相互配对，确定主产区粮食流通格局，以明确“谁补谁”的对象问题。
（二）补多少——补偿标准
粮食主产区补偿机制中的补偿标准是一个比较复杂的工作，特别是省际横向补偿，不是由中央统一调拨，而是各省之间进行补偿，补偿标准即“补多少”关系到粮食主产区横向利益补偿机制是否具有可操作性，也影响到补偿机制的运行效果。补偿标准应兼顾国家粮食安全、区域经济社会发展水平和生态价值实现等目标，根据主产区土、水、碳等生产要素损耗、耕地保护、农民发展机会成本等科学合理地估算补偿资金调节系数和利益补偿额度。或引入市场机制构建省际粮食调进调出指标交易的市场化平台，由各省自发进行磋商交易，才能更容易达成补偿标准的共识。
（三）怎么补——补偿方式
在构建粮食产销区省际横向利益补偿机制的过程中，“怎么补”也是核心问题之一，它涉及补偿的具体实施方式和操作路径。一方面，要确保补偿方式的多元化，不仅仅是直接的财政转移支付，也可以是技术支持、基础设施建设等间接方式，在种地农户直接获得经济补偿的同时还有助于提升主产区的长期发展潜力。此外，建立动态调整机制也是关键，补偿标准应定期根据实际情况进行调整，以确保补偿机制的适应性和有效性。另一方面，补偿机制的实施应当透明化、规范化，确保每一笔补偿资金的使用都能得到有效监管，避免资源浪费和滥用。同时，鼓励粮食产销区之间的合作与交流，推动信息共享和资源整合，提高产销双方资源配置效率和利益补偿效率，以确保粮食产销区省际横向补偿机制能够公平、有效，最大限度地促进区域间的公平协调发展。
三、建立粮食产销区省际横向利益补偿机制的主要举措
（一）设立粮食安全保障基金
为有效保障国家粮食安全，应该设立以国家投入与粮食主销区投入为来源的国家粮食安全保障基金，积极探索完善粮食主产区利益补偿机制。明确农业生态系统产量价值、确定粮食主产区利益补偿主体、明确基金来源和规划基金用途等，粮食安全保障基金可以有效保障种粮农民收益和粮食主产区利益，缓解各级政府保障粮食安全的财政压力。
（二）探索新型产销合作关系
创新产销协作新模式，需要全面规划和促进粮食主销区积极参与到主产区的粮食产业链中，包括生产基础、储存设施、加工区、在线营销平台和物流系统。这种参与应从传统的供需合作模式转变为供应链合作模式，鼓励粮食产销区相互对接，推动形成优势互补、协调联动以促进粮食产销合作的多元化、规模化和现代化。目前，一些省市已经在省际粮食全产业链协作方面进行了有益尝试。比如浙江省已投资2.5亿元进行资本性补助，重组黑龙江绿农集团，并利用该集团在东北地区建立了20万公顷的粮源基地，年产量达15亿公斤。福建省与粮食主产区合作建立了生产基地、储存设施、加工园区和营销网络。北京市与黑龙江、吉林、河南、河北、山东等7个粮食主产区建立了稳固的产销合作伙伴关系。
（三）落实基础设施建设帮扶
完善省际间互助支持和双向对口支援机制，粮食主销区协助主产区加强高标准农田建设、水利基础设施建设、现代化农业产业项目建设等，增强粮食主产区的自我发展能力。同时，设立由中央统筹用于粮食主产区基础设施建设的产销区省际横向利益补偿基金，持续提升粮食主产区的内生发展动力，逐步缩小与粮食主销区的发展差距。
（四）建立补偿指标交易平台
创新省际横向利益补偿的政策工具和路径，利用市场化手段构建省际粮食流通指标数字交易平台。例如，建立“口粮产能指标”全国统一市场，开展口粮产能交易；创建耕地保护与粮食安全补偿指标交易平台，粮食调入区（主销区）可以直接购买所需指标，而粮食调出区（主产区）则能通过出售指标获得相应的经济收益。通过交易平台的建立，市场发挥有效作用，产销区之间主动交易，从而有效地实施和完善省际横向利益补偿机制。同时与中央政府主导的纵向补偿机制协同联动，形成“纵横双轮驱动”的补偿体系，推动我国稳粮增收双赢发展，有效缩小粮食产销区经济发展差距，实现我国各区域间的公平协调发展。
[责任编辑：王丽]
基金项目：国家自然科学基金青年科学基金项目（72003057）；河南省哲学社会科学规划年度项目（2022CJJ147）；2023年度河南省高等学校青年骨干教师培养计划（2023GGJS033）；河南农业大学青年英才科研启动项目（30500742）
作者简介：宋春晓（1990—），女，河南南召人，副教授，博士，研究方向：农业经济理论与政策。
通信作者：黄笑（1989—），男，河南内乡人，讲师，硕士，研究方向：思想政治教育。
全面夯实粮食安全保障基石
贺 娜
（河南农业大学文法学院）
党的二十大报告明确提出要“全方位夯实粮食安全基石”，特别强调要“健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制”。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第五次会议上的重要讲话，进一步指明上述制度安排的建设方向和施政要点。
粮食是人们生存和社会发展的基础。我国历来认为，粮食安则社稷安。党和国家高度重视国民的“口粮问题”，始终把保障粮食安全作为治国理政的头等大事。健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制，有利于充分调动“种粮主体”与“生产地区”两个方面的积极性，协调我国产销区粮食生产与消费之间的关系，进一步夯实粮食安全保障基石。
一、当前农民粮食种植与主产区粮食保供面临的制约和挑战
（一）种粮成本风险高企使农民不愿扩大生产
近年来，我国农资、劳动用工、土地流转等费用持续上升，使粮食生产经营成本大幅增加（蒋和平，2022）。2017年，小麦、玉米和稻米3种作物每公顷土地种子、化肥和农药平均累计费用为3 360.15元，2022年则增长为4 671元，增长幅度高达39.01%。与此同时，土地流转规模不断扩大，农村劳动力产业之间快速转移，带动土地租金和劳动雇佣价格连续上涨，进而推高农业经营成本。2017年，雇工平均日工资116.47元，每公顷土地租金3 233.70元；2022年，雇工平均日工资增长为144.47元，每公顷土地租金增长为4 201.35元。由于经营成本节节攀升，不断挤占农民种粮利润空间。
2017—2019年，小麦、玉米和稻米3种作物种植每公顷的平均生产利润依次为-187.95元、-1 283.85元和-457.95元，随后几年农民亏损状况有所改观，但是利润依然微薄。当前小农户仍是我国主要农业经营主体，种粮农民规模小、实力弱，对接大市场时处于相对弱势，容易受市场行情变动影响。近几年恶寒、干旱、强降雨等极端天气的出现，进一步加大了粮食生产经营风险（蒋和平，2022）。在种粮成本风险高和收益低的客观现实下，许多农民不愿扩大粮食生产，有些农民对粮食进行粗放式作业，有些农民选择将土地撂荒甚至转移到其他经营部门。
（二）粮食主产区资源环境压力加大制约粮食可持续供给
2003年财政部文件《关于改革和完善农业综合开发若干政策措施的意见》将粮食生产区划分为主产区、产销平衡区和主销区，在此之后13个粮食主产区对粮食产出贡献保持在70%以上。随着工业化和城镇化进程的加快推进，种粮的比较收益越来越低。在经济收益和可视政绩驱使下，许多产粮大省集中资源优先发展二三产业，导致粮食净调出省份越来越少。2003年，我国粮食净调出率在5%以上的粮食主产区有10个省份，2022年只剩下黑龙江、河南、吉林、内蒙古和安徽5个省份。粮食生产布局呈现出向中西部、东北部迁移的特征，而我国水资源主要分布于东部、西南地区，粮食供给区域结构与资源分布不协调。例如，河南是全国排名第二位的产粮大省，人均水资源拥有量仅为全国平均水平的1/5，每公顷水资源量仅为全国的1/6。农业经营高用水特点，导致粮食主产区“粮水矛盾”不断加大（孙中叶等，2024）。粮食主产区为实现国家粮食稳产保供的目标，不得不通过高投入达到高产出。在土地资源禀赋并不丰裕的条件下，为替代和节约土地使用，耕地长期被复种，得不到休养，农药、化肥等要素持续使用，又引致土壤酸化板结和肥力下降、地下水和河流水源污染等问题。粮食主产区增加粮食供给的资源环境成本越来越高，可持续发展面临的挑战也越来越大。
（三）粮食主产区增加粮食供给承担较高的机会成本
土地和劳动是农业生产的基本要素。农业要素市场化程度明显低于二三产业，又由于农产品价值实现偏低的原因，土地和劳动要素配置于农业领域的价格显著低于工业和服务业。长期以来，粮食主产区肩负保障国家粮食安全的重任，将大量土地和劳动力资源投入农业生产，拉低了上述要素的市场定价，使要素所有权或产权的收入实现处于较低水平。众所周知，粮食产品价格低、附加值较小，种粮农民增加粮食生产很难大幅提高收入。粮食主产区把粮食产业作为主导产业，增加农业要素投入，增加粮食产出供给，容易掉入“比较优势陷阱”，错失借助土地和劳动要素推动二三产业发展的良机。粮食生产的税源不丰富、税基较窄，粮食供给多数可以享受国家低税或免税政策。因此，地方政府扶持发展粮食产业，很难带动当地农民增收致富，也很难提升地方财政收入回报，而且还会承担较高机会成本，拉大与东南沿海地区经济发展的差距（赵惠敏，2021）。
二、健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制的建议
（一）健全相关法律法规体系
我国高度重视种粮农民和粮食主产区的合法权益，已经出台一系列法律法规，对其权益实现给予保障。《粮食流通管理条例》于2004年施行后经历3次修订，均指出，“国家鼓励粮食主产区和主销区以多种形式建立稳定的产销关系”。2012年《中华人民共和国粮食法》提出，“国家建立和完善粮食主产区利益补偿机制，维护粮食主产区的利益，鼓励粮食主销区到主产区建立稳定的粮食生产基地，鼓励和支持粮食主产区和主销区建立稳定的产销合作关系”。2024年6月起开始实施的《中华人民共和国粮食安全保障法》进一步强调：“国家健全粮食主产区利益补偿机制，完善对粮食主产区和产粮大县的财政转移支付制度，调动粮食生产积极性。”然而，对粮食主产区的补偿，相关法律制定比较笼统，没有明确发起补偿的主体，没有对补偿方法作出说明。法律法规调整和优化的方向，应当便于现实层面的操作实施，相关法律条文的设定要更为详细，更具有针对性，要对权力主体的权责进行恰当划分，为补偿机制实施提供有效的法律支撑，切实使种粮农民和粮食主产区因此受益。
（二）协调多方主体之间的利益关系
粮食产品作为种粮农民生产经营的产出物，与普通商品一样，参与市场流通活动。同时，粮食产品又具有特殊性，由于在保障国民生存方面的重要战略意义，粮食产品具有一定的公共属性。种粮农民和主产区供给粮食具有典型正外部效应，不仅满足本地区居民消费和经济发展需求，而且解决粮食主销区农产品供求缺口，较好地保障国家的粮食安全战略目标。当前主要是中央财政对种粮农民和种粮大县发放粮食奖励补贴，由于中央财政支付事项繁多，财政补贴资金有限，补偿标准较低，难以收到有效的激励效果。按照“谁受益谁付费”的伦理道德准则，获取粮食的主销区理应担负起支付责任，对粮食主产区给予一定补偿（文小才和杨淑燕，2022）。当下应尽快制定具体实施细则，建立中央政府、粮食产销区协同参与的双向补贴机制，以此减轻中央财政支付压力，协调好产销区之间利益关系，使种粮农民因种粮而获益，使粮食主产区因供给粮食而分享发展红利。
（三）完善利益补偿核算方法
种粮农民生产粮食，粮食主产区向主销区输入粮食，不仅要支付农业生产所必需的经营成本，担负市场波动、气候变化等不利因素所带来的亏损风险；还要承担发展粮食产业较高的机会成本，承担资源环境破坏衍生的额外社会成本。当前主要是中央财政对种粮农民和粮食主产区进行转移性补贴，2022年中央财政对粮食主产区农民的一次性种粮补贴平均约为454元，仅占农村人均可支配收入的2.2%；而美国、澳大利亚等发达国家农民人均可享有的补贴在纯收入中的比例为40%～60%（郑兆峰和宋洪远，2023）。未来中央政府应继续加大对粮食供给的支持力度，要根据农资价格变化，适时动态调整补贴标准；在物化成本基本险基础上，推动完善完全成本保险和种植收入保险，提高保险理赔支付水平。粮食主销区也要承担起补偿责任，根据市场定价的原则，核算主产区粮食供给的经济成本、机会成本和隐性成本，划定中央财政与主销区之间的补贴支付比例，主销区横向补贴上缴财政后，由中央财政代为转移给主产区，不断提高粮食供给补贴水平，激励粮食主产区增强粮食供给绩效，巩固好粮食安全保障的基石。
[责任编辑：朱松琳]
作者简介：贺娜（1978—），女，河南灵宝人，副教授，博士，硕士生导师，研究方向：农业经济理论与实践。
粮食产销区横向利益补偿机制的内涵、理论依据及现实意义
张海莹，马潇珂，李玉正
（河南农业大学经济与管理学院）
产销不平衡导致粮食主产区面临严峻资源和环境压力。基于粮食产量、播种面积和提供的商品粮数量及比重，全国31个省份被财政部划为13个粮食主产区、7个主销区和11个产销平衡区。2023年主产区粮食产量占粮食总产量的77.9%，主销区仅占4.3%，产销区供给不平衡矛盾进一步加剧。主销区粮食自给率持续下跌，粮食缺口越来越大。事实上，2004年主销区粮食自给率为44.2%，2021年却降至19.9%。然而，由于粮食生产受耕地、水资源等自然禀赋制约，粮食生产集中化加大了主产区水土资源压力，导致耕地退化、地下水超采、土壤污染等生态问题，严重威胁粮食产能持续稳定和国家粮食安全。同时，粮食主产区长期面临“粮财倒挂”入不敷出困境。《中国农村发展报告2022》显示，有10个粮食主产省农民人均可支配收入连续多年低于全国平均水平。2002年全国人均收入前10名中，粮食主产区省份占6个，到2022年减至3个。粮食产销区地方财政收入存在明显差距。2021年粮食主产区人均地方财政一般预算收入为6 341.5元，较全国平均水平低32.8%、较非主产区省份低56.5%。最终导致主产区耕地“非农化”“非粮化”，农民“兼业化”“多维贫困化”问题突出，粮食自给率亦呈下降趋势，在13个粮食主产省中，粮食净调出省已减至6个。
其实，区域政策差异是导致粮食生产区域不平衡的重要原因。例如，2019年3月8日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时指出，要扛稳粮食安全这个重任，发挥好粮食生产这个优势，立足打造全国重要的粮食生产核心区，推动藏粮于地、藏粮于技，稳步提升粮食产能，在确保国家粮食安全方面有新担当新作为。为扛稳国家粮食安全重任，河南省把建设高标准农田作为贯彻落实习近平总书记重要指示的具体行动，让“中原粮仓”根基更加稳固，粮食更加充盈。然而，水土资源是进行粮食生产必不可缺的基础，粮食主产区为满足国家粮食生产要求将有限的水土资源优先配置到粮食生产领域，放弃资源用于非农生产所获得的巨额机会收入，陷入经济增长落后和区域发展缓慢困境。为此，2023年12月中央农村工作会议和中央经济工作会议提出“探索建立粮食产销区横向利益补偿机制”，以解决区域间粮食生产不均衡，以及由此造成的经济发展机会和收入水平不均衡问题。
一、产销区横向利益补偿机制的内涵
要明确什么是产销区横向利益补偿，首先要明确什么是粮食主产区利益补偿，以及产销区横向利益补偿在主产区利益补偿中的地位和作用。
（一）粮食主产区利益补偿
粮食主产区利益补偿，是指对粮食主产区由于放弃其他高利润产业、主产低盈利的粮食而造成的经济利益减损给予适当补偿，保障粮食主产区利益上不受损，粮食生产者经济上不吃亏，持续保持粮食主产区的粮食生产积极性，以确保国家粮食安全的制度安排。党的十八大以来，中央高度重视粮食主产区利益补偿问题，不断加大对粮食主产区财政转移支付力度和对产粮大县的奖励资金投入，一定程度上缓解了粮食主产区的财政压力，但未能从根本上解决问题。现有补偿政策仍存在补贴力度不足、补贴方式单一、缺少省级层面利益补偿政策等问题。
（二）产销区横向利益补偿
根据补偿者与受偿者之间的行政隶属关系，可以将粮食主产区利益补偿分为纵向利益补偿和横向利益补偿两种形式。补偿者与受偿者之间具有行政隶属关系的为纵向利益补偿，比如中央财政对不同层级地方财政开展的利益补偿，省级政府对本行政辖区内市县乡镇等开展的利益补偿等。补偿者与受偿者之间不具有行政隶属关系的为横向利益补偿，例如粮食主产省区与主销省区之间的省际利益补偿等。产销区横向利益补偿作为粮食主产区利益补偿的一种重要方式，以保障粮食安全和促进区域均衡发展为目的，采用公共政策或市场化手段，调节不具有行政隶属关系的地区间利益关系的制度安排。
（三）产销区横向利益补偿机制
机制是人们有意识建立起来并由权力机构保障实施的具有强制性和约束力的一系列规则安排，如法律、法规、政策、规章、契约等。产销区横向利益补偿机制是为实施产销区横向利益补偿而建立的一系列法律、经济和行政手段的总和，是对补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿方式、监管评估等内容作出的规则性安排。
二、建立粮食产销区横向利益补偿机制的理论依据
（一）区域利益补偿理论
区域利益补偿是指在国家或地区发展过程中，为缩小不同区域之间发展差距，实现区域间协调发展，采取一系列政策和措施，对在某些方面作出牺牲或贡献较大区域给予一定的补偿。基于区域利益补偿理论，应给予粮食主产区必要补偿。
（二）产业利益补偿理论
产业利益补偿指在产业发展过程中，对于那些在特定领域作出贡献、承担额外责任或因政策调整而受到影响的产业，通过一定经济手段或政策措施给予补偿，以促进产业可持续发展。现在，中国成为世界上第二大经济体，但农业仍然掣肘国民经济发展。基于产业利益补偿理论，需要给农业大力支持。
（三）主体利益补偿理论
主体利益补偿是指在特定的经济、社会或环境政策实施过程中，对于因政策调整、资源开发、环境保护等原因而受到影响的个人或集体，由政府或其他受益方给予的经济补偿或其他形式补偿。在中国，农民作为粮食生产主体，其利益补偿对于保障国家粮食安全和提高农民种粮积极性至关重要。基于主体利益补偿理论，需要给农民利益补偿。
三、建立粮食产销区横向利益补偿机制的现实意义
（一）开辟构建粮食安全屏障的新思维
长期以来，从政府层面到学术层面，对我国粮食安全均存在一个误区，好像粮食安全的主要责任应由粮食主产区承担，以至于社会各界关于粮食安全的研究基本上都是关注粮食主产区应该如何发展粮食生产以保障国家的粮食安全。事实上，在国家粮食安全问题上，粮食主产区和粮食主销区应该承担同等的责任，粮食主销区不能因为不具备粮食生产的比较优势就放弃对国家粮食安全责任的承担义务。建立横向利益补偿机制将从政策上确定粮食主销区在粮食安全上的责任，从客观上督促粮食主销区履行国家粮食安全的义务，对增加国家粮食安全系数大有帮助。
（二）提升中央财政支农资金的有效性
我国的粮食支持政策资金实行的是中央财政与地方财政共同负担的模式，由于各省区均需要中央财政配套粮食生产支持资金，因此，每年粮食支持政策资金的数量非常大，给中央财政增加了很大的压力。与此同时，粮食主销区在享受粮食供给“红利”的情况下，并没有对国家粮食安全承担起应该承担的责任。横向利益补偿机制使得粮食主销区承担起应有的粮食安全责任，可以减轻中央财政对粮食生产支持资金的压力，使中央的农业支持资金得到优化，更多地应用于大型农村基础设施、大型农业水利设施以及新农村建设等。
（三）缩小粮食产销区之间的经济差距
粮食主产区在发展粮食生产的过程中不仅投入了大量耕地，也投入了很多资金，导致自身二、三产业发展受限，经济实力相对落后，在没有足够利益补偿的情况下，将慢慢陷入经济发展的恶性循环。从利益补偿角度入手，建立横向利益补偿机制，对粮食主产区政府与农户进行转移支付，可以尽可能地补偿粮食主产区与农户的经济损失，使种粮变得“有利可图”。从理性角度出发，能够极大地调动粮食主产区政府与农民的种粮积极性，为粮食主产区经济发展带来动力。粮食主产区大多位于中部欠发达地区，粮食主销区主要位于东部沿海经济发达地区，通过横向利益补偿机制促进粮食主产区经济发展，有助于实现区域经济均衡发展。
（四）缓解粮食主产区面临的资源压力
粮食主产区承担着保障国家粮食安全的重任，然而由于长期的粮食生产，这些地区往往面临着土地资源、水资源等的过度开发和消耗。通过财政转移支付、税收优惠、生态补偿等横向利益补偿方式，可以为这些地区提供经济上的补偿和支持，粮食主产区也可以有更多的资源投入到可持续发展和环境保护中，比如改善灌溉系统、推广节水技术、实施土地轮作休耕等。这不仅有助于缓解资源压力，还能改善农业生产条件，提高农业生产效率和粮食产量，提升农业可持续发展能力。
[责任编辑：朱松琳]
基金项目：河南省哲学社会科学规划项目（2023BJJ042）；河南农业大学繁荣哲学社会科学应用类研究项目（FRZS2023B01）
作者简介：张海莹（1981—），女，河南南阳人，副教授，硕士生导师，博士，研究方向：农业资源与环境，粮食安全。
构建科学有效补偿机制 健全种粮农民收益保障体系
董 鑫
（河南农业大学文法学院）
2024年6月11日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议，审议通过了《关于健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）。会议系统明确了种粮农民收益保障机制“保障谁”“保障什么”和“如何保障”等问题，标志着种粮农民收益保障制度开始从制度设计迈入实质补偿阶段。
一、精准定位种粮农民收益保障对象，破解“谁来种田”难题
保障种粮农民收益，首先要破解“谁来种田”的难题。中央全面深化改革委员会第五次会议指出：“要统筹支持小农户和新型农业经营主体，加强政策扶持、服务引导、利益联结，促进小农户和现代农业发展有机衔接。”这意味着会议将种粮农民收益保障的对象精准确定为小农户和新型农业经营主体。
“大国小农”仍是我国基本国情农情，是需要长期面对的难题。小农户为主的家庭经营，其种粮效益低，机会成本高；单个农户经营规模小，有较多季节性剩余劳动力和绝对剩余劳动力需要转化；流动人口社会保障制度的现实情况，导致农民完全脱离土地外出务工存在一定风险。为抵御生存风险，既从事农业生产又从事非农业经营的“兼业化经营”农民越来越多。土地快速流转，农产品走向规模化、集约化经营。规模种粮生产收益明显高于散户，但其发展也存在一定的困境。土地流转租金差异较大，土地流转不畅；贷款融资高度依靠个人信贷能力，初期融资困难；准入门槛低，部分注册的新型主体基础设施、管理制度等方面不完善，运营不规范；经济作物种植收益明显高于粮食作物，面对收益倍差，资本通常通过“非粮化”种植方式追求种地利润，但近年来农业农村部门不断加大对“非粮化”的严格管控，直接降低了资本下乡的收益预期。这种低收益预期与土地“非粮化”限制的现实冲突，进一步加剧了资本“不愿”进入农业领域的意愿。伴随农村改革的不断深化，小农户与新型农业经营主体作为当前种田的主体，已经自发地形成了互促共生的关系。《指导意见》确保了两个种粮主体的“生存权”和“发展权”。
二、科学有效的补偿机制，形成保障粮食主产区利益的政策导向
中央全面深化改革委员会第五次会议强调：“健全粮食主产区利益补偿机制，健全粮食主产区奖补激励制度，探索产销区多渠道利益补偿办法，要在建立省际横向利益补偿机制上迈出实质性步伐。”这意味着，粮食主产区利益补偿机制将从以中央财政转移支付为核心的纵向补偿阶段迈入“纵横结合”补偿阶段。
首先，现有以中央财政转移支付为核心的纵向补偿机制在提高粮食主产区农民种粮积极性上发挥作用有限。一是粮食直补额度较低，二是农机、粮种和农业保险保费补贴等政策因前期投入成本较高，大部分农民无法获取。
其次，现有补偿机制在提升粮食主产区政府抓粮积极性上发挥的作用同样有限。一是粮食主产区综合实力本身相对滞后。二是农业税收贡献小，其他税源缺失，导致粮食主产区地方财政收入增长偏慢。三是粮食主产区地方财政支出能力偏弱，导致粮食生产促进农民增收功能降低，人口吸引力弱化，老龄人口和妇女留守人口占比增加，社会保障支出增加。四是缺乏省级层面的利益补偿，加重省级财政负担。国家当前的粮食主产区利益补偿只针对县级政府，但对未达到国家产粮大县标准的县，为避免挫伤其生产积极性，省级财政可进行相应补贴。
最后，粮食主销区应当对粮食主产区履行补偿义务。我国粮食主销区包括京津沪3个直辖市，广东、浙江、福建和海南4个省，二三产业占比高，第一产业以林果、花卉等经济作物为主。这些地区在粮食供给上存在巨大的产需缺口，一旦发生供应危机，多年发展将付之一炬。粮食主产区多年持续稳定的粮食供应，为粮食主销区经济社会发展提供了坚强的后盾。与粮食主产区为了发展粮食生产付出较多发展经济的机会成本形成鲜明对比的是，粮食主销区多年来通过比较优势提高了本区域发展水平，综合实力远超粮食主产区。因此，经济发达的粮食主销区有义务对粮食主产区进行补偿。粮食主产区是我国粮食生产的核心区，承担着保障国家粮食安全的重任。建立粮食主产区利益补偿机制是保障粮食主产区利益的重要条件。在优化完善中央纵向利益补偿机制的基础上，确定粮食产销区省际横向利益补偿机制是实现粮食安全破局的关键。
三、健全种粮农民收益保障体系，夯实粮食安全根基
（一）构建“纵横结合”的粮食主产区利益补偿机制
纵向补偿方面，一是进一步加大对粮食主产区财政转移支付力度和对产粮大县的奖补力度，不断增强主产区粮食综合生产能力。二是创新粮食经营增效方式，对产粮大县的奖补激励向商品粮调出量大、粮食安全贡献突出的县倾斜，确保产粮大县财政收入达到全国平均水平。三是健全粮食生产支持保护体系，针对产粮大县公共服务薄弱问题，实施产粮大县公共服务能力提升行动。深化政府公共服务体制机制改革，切实提高种粮农民养老待遇，全力保障种粮农民尤其是因大龄、超龄丧失劳动力的种粮农民的基本物质生活条件。让种粮农民养老有保障，种地有底气。
横向补偿方面，建立省际横向利益补偿机制，推动粮食主产区、主销区、产销平衡区落实好保障粮食安全的共同责任。一是按照“谁受益，谁补偿”的原则，将补偿主体确立为中央财政和主销区省级财政。二是补偿对象为粮食主产区省级财政、县级财政和种粮农民。三是补偿方式为中央财政“补偿资金+补偿政策”。补偿资金包括一般性转移支付和专项支付。一般性转移支付仍以产粮大县奖励形式发放，以此激励粮食主产区政府抓粮积极性；专项支付通过资金转移支付方式实现，建立以投入要素机会成本为代价的补偿机制，通过“粮食主销区净调入主粮补偿份额—财政部专项账户—粮食主产区净调入的补偿额”，由财政部依据粮食主产区净调出量核算调出省份应得到的补偿额。建立专项通道，补偿额必须按照一定方式分配到种粮农民和产粮大县地方财政账户。
（二）完善粮食主产区“协调＋补偿”综合配套机制
一是坚持完善最低收购价政策，引导农民稳定发展粮食生产。科学定价“托市”，恪守最低收购价“五限”原则，即限定品种、限定价格、限定主体、限定时间和限定区域，维护正常粮食市场流通秩序。二是健全种粮利益补偿机制。优化补偿补贴方式，充分发挥补贴、价格、保险“三位一体”政策优势，延伸补偿补贴空间。稳定农民收益预期，实行农业补贴与粮食生产长效挂钩奖惩机制，多生产粮者多补贴、少生产粮者少补贴、不生产粮者不补贴。三是严格落实耕地生态补偿机制。粮食主产区多为耕地生态赤字区，耕地生态盈余区应该向耕地生态赤字区提供生态补偿。由中央财政统一协调，以直补的方式给予种粮农民相应的生态补偿费，增强农民保护耕地资源的积极性。
（三）推进粮食主产区“市场+政府”粮食及要素市场体系建设
一是利用市场机制推进粮食产品优质优价品牌化发展。我国地方特色粮食品种类目繁多、传统农耕文明底蕴深厚，粮食产品品牌化发展前景光明。促进小农户和现代农业发展有机衔接，建立品质品种品牌控制体系，全面推进营养导向型标准化生产。实施“绿色优储”改造提升计划，完善质量可追溯管理，深耕健康性、功能性粮油产品研发，推进优粮联动优产、优粮卖出优价。二是建立粮食产销区省际农业帮扶合作机制。解决粮食主产区经济社会发展滞后问题，着力增强自身“造血”能力。粮食主销区具有市场和资金优势，可依托其良好的经济发展优势帮助粮食主产区提升粮食产业核心竞争力，在粮食主产区就地布局建设粮食加工及深加工基地，扶持粮食生产加工龙头企业做大做强，推行全产业链一体化经营；拓展产业、人才、技术服务等协作方式，帮助粮食主产区根据当地实际情况打造优质粮食产品。三是强化金融支持粮食生产和经营主体发展。合理利用小农资金，延伸农村普惠金融服务范围，由政府发起或出资建立政策性、社会公益性、市场商业性“三位一体”金融机构，持续保持金融惠农政策的连续性、稳定性、可持续性，降低融资成本。通过立法明确家庭农场的市场主体地位、经营性质范围、注册登记验证等，依法依规保障家庭农场做大做优做强。构建多元融资机制，鼓励商业性金融机构、信托和保险资金的加入，鼓励小农户和新型农业经营主体的共同参与，降低金融风险。
[责任编辑：朱松琳]
作者简介：董鑫（1985—），女，河南新乡人，讲师，博士，研究方向：基层法治、社会学。